论生态补偿制度的理论基础及相关实践

陈　敏　陈卫杰

摘 要:生态补偿制度是保护生态环境的重要措施,其理论基础是外部性理论和法益理论。西安市应建立以政府财政资金为主、兼顾市场化的生态补偿模式。

关键词:生态补偿;实践;制度;西安市

中图分类号:F124 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0072-03

生态补偿包括四个内容:一是对生态系统本身保护或破坏的成本补偿;二是外部不经济性内部化;三是补偿不仅仅局限于经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

一、 生态补偿制度理论依据

1.外部性理论。生态补偿主要源于政府生态建设行为的外部性问题,以及企业和个人行为的外部性问题。所谓“外部性”也称外在效应或溢出效应,主要是指一个经济主体的活动对他人的影响,这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的,因此其影响是外在的;如果给他人带来的是福利损失(成本),可称之为“负外部性”;反之,如果给他人带来的是福利增加(收益),则可称之为“正外部性”。经济生活中的外部性是广泛存在的。外部性理论在解决行为负外部性时,要求负外部性的内部化。从而要求行为者承担相应的对行为的负外部性的补救。

2.法益理论。利益关系是法的基础和调整对象,法益理论着眼于正当利益的保障,以及正当利益冲突时的衡平。生态建设活动涉及诸多利益,需要在各种正当利益之间进行衡平。

生态建设突显公益主导,但是公共利益如何定性,还不能完全确定,公益既可以表述为一种价值形态,又可以描述为一种事实状态,这一不确定性造成了众多矛盾和冲突;从标准来看,它缺乏同一性、明确性与具体性;从特点来看,又具有明显的区域性、阶段性,以及多样性、多层次性;从公共利益与个人利益的关系来看,公共利益的满足不一定就满足个人利益,而片面强调公共利益则容易侵犯社会个体的合法利益。

鉴于公共利益与个体利益在某种程度上的不可调和性,我们需要引入政府的调节机制。政府作为公共利益的代表,可以运用公共干预措施,保障公共利益的实现和增进。由政府主导的生态环境保护,是维护和增进公共利益的举措,当然也可能造成区域或者个人利益的减损。因此对利益减损的填补是基于政府行为的外部性和公平的要求,生态补偿主要依靠政府也由此而来。

生态补偿除了对政府行为提出要求外,企业或者个人行为对生态利益的减损,也需要填补。一部分人从对资源的利用和生态的破坏中获取了利益,而另一部分人则因为这一部分人的行为遭受到了利益的减损,那么根据受益者负担理论,受益者理应对其造成的损害予以相应的弥补,并对受损者的利益进行填补。企业或个人在侵犯了生态利益时也就应该做出相应的补偿,使这种外部不经济性内部化。

二、生态补偿的实践及现存的问题

生态补偿制度起源于上世纪五十年代的美国,在森林资源保护中首先使用。目前不仅发达国家普遍建立了生态补偿制度,一些美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲、大洋洲国家也采用了此制度,来加强生态环境的保护。我国海南、浙江、广东、宁夏、内蒙古等省区也进行了试点,采用生态补偿制度作为解决环境问题的措施之一。生态补偿的方式有以下四种:

一是直接公共补偿(类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等):政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提供者进行补偿,这也是最普通的生态补偿方式。这一类补偿还包括地役权保护,即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地的所有者进行补偿。

二是限额交易计划(如欧盟的排放权交易计划):政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限(“限额”或“基数”),处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务,也可以通过资助其它土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的“信用额度”进行交易,获得市场价格,达到补偿目的。

三是私人直接补偿:除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外,私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”,因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业团体和/或个人消费者可以出于慈善、风险管理和/或准备参加管理市场的目的,而参加这类补偿工作(霍恩,2006年研究报告)。

四是生态产品认证计划:通过这个计划,消费者可以通过选择,为独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。

浙江省是我国第一个较系统推进生态补偿实践的省份。2005年8月浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”原则。具体政策和措施包括:健全公共财政体制、调整优化财政支出结构,加大财政转移支付中生态补偿的力度;加强资源费征收的管理工作,增强其生态补偿功能;积极探索区域间生态补偿方式,支持欠发达地区加快发展;加强环境污染整治,逐步健全生态环境破坏责任者经济赔偿制度;积极探索市场化生态补偿模式,引导社会各方面参与环境保护与生态建设。在具体实施中,采取了分级实施的工作思路,即省级政府主要负责实施跨区域的八大流域的生态补偿问题,市、县(市)等分别对区域内部生态补偿问题开展工作。目前,杭州等6市已经制订或正在制订本地区建立生态补偿机制的政策,推进相关实践。

尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作,但在研究和实践上还存在一些问题,突出表现在如下几个方面:理论研究与实践脱节,理论研究落后于实践探索;生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来;补偿标准的确定缺乏科学依据;补偿资金来源单一,补偿数量不足;生态补偿机制建立过程中,利益相关者的参与度不够;由于缺乏统一的归口管理,造成管理上的混乱;政策和法令不够健全,原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求等等。

三、建立西安市生态补偿制度的基本思路

1. 建立西安市生态补偿制度的基础。过去几年是西安市经济发展最为迅速的几年,也是西安市生态环境得到改善的几年,由于西安市生态环境保护思路清晰,生态环境得到了很大的改善。目前,西安市已完成大绿工程建设任务60.15万亩,城郊6个小片森林、八河水网林带、十条路网林带已经形成。据统计2007年(1-10)月份西安市环境空气质量达到二级以上的天数为267天,占总天数的87.8%。去年同期,空气质量达到二级以上的天数为254天,占总天数的83.6%。我们可以看到生态环境保护着实取得了一些成效,当然也应看到存在的问题,主要有结构性的政策缺位,特别是有关生态建设的经济政策短缺以及由于法律的缺失而导致的生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者,破坏者与受害者之间的不公平:受益者无偿占有生态效益,保护者得不到应有的经济激励,破坏者未能承担破坏生态的责任和成本,受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态环境保护与经济利益关系的扭曲,不仅使西安市的生态环境建设面临很大的困难,也影响了西安市各类人群之间的和谐关系。因此西安下一步生态环境的建设应引入生态补偿制度,促进生态环境的进一步建设。

西安市作为西北地区的龙头城市,经过多年的努力被命名为全国卫生城市之后,又提出争创全国环境模范城市和园林绿化城市,可以说建立生态补偿制度,保护西安生态环境,时机非常合适。

2. 建立西安市生态补偿制度的指导原则。生态补偿制度的建立,既要考虑“受损者生存”的需求,也要考虑其发展的需求,即尽量全面和充分补偿。同时,要考虑补偿方式应具有多样性,如直接经济补偿、实物补偿、就业机会等,这是基于对现实利益减损的填补;还要对发展能力的维持和增强,这是基于人和社会发展的要求,如考虑生产方式、生活方式、发展模式的替代。最后,还要明确补偿标准、补偿的程序以及保障、救济措施等。

3.应从以下几个方面建立西安市生态补偿制度。

(1)明确生态补偿制度的适用范围。生态补偿的范围是各级主体功能区规划和生态环境功能区规划中确定的禁止开发区(禁止准入)和限制开发区(限制准入)。应重点支持饮用水源保护、生态、公益林建设、农业农村水源污染防治及重点生态功能区建设等领域。

西安的生态补偿应重点支持黑河水库、秦岭山区、曲江生态林园及计划中的丰镐遗址生态林建设等对于西安生态环境有重大促进的项目,可以选取一至二个区域作为试点,加快生态补偿制度的实施。

(2)建立以政府财政资金为主、兼顾市场化的生态补偿模式。建立健全生态补偿投资体制,既要坚持政府主导,努力增加公共财政对生态补偿的投入,又要积极引导社会各方参与,探索多渠道多形式的生态补偿方式,拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子,形成多方并举,合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制,积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则,鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径,在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款,以及国际组织和外国政府的贷款或赠款,努力形成多元化的资金格局。

西安建立生态补偿制度,应结合西安的财政状况,在财政资金中合理安排生态补偿资金,并积极争取国家和省级财政资金的支持,多渠道争取国债资金,提高政府各项资源性收费中用于生态补偿的比重,强化资源使用补偿,争取各种社会资金参与生态环境的保护治理与恢复。对于秦岭的生态补偿,由于其不仅是西安市的宝贵环境资源,也是我国南北分界线,其环境资源具有全国性特点,因此在加大西安市财政资金投入的同时,可向国家、世界银行申请相应的补偿资金。

(3)建设生态补偿的市场化机制。交易的对象是环境要素的权属或生态环境服务功能,或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付,兑现生态服务功能的价值。

应该引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场,开放生产要素市场,使资源资本化、生态资本化,使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度,可达到节约资源和减少污染的双重效应,积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度,加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制,逐步推行政府管制下的排污权交易,运用市场机制降低治污成本,提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。 具体可以从以下方面考虑:

首先,试点建立排污权交易、水权转让机制。目前,江苏、浙江等地已经相继建立了排污权交易试点,而且取得了不错的成效,西安应在控制总排污量的前提下,加快启动排污权交易试点,提高效力增强企业节能减排的积极性。应探索水权转让机制,使西安市的水资源以有价的形态,通过市场调节和政府引导两只手得到更加合理的配置和强有效的保护。

其次,调整资源使用费用标准。我国在资源使用方面存在严重问题,主要体现在资源低价、产品高价,甚至存在严重的无偿占有资源的情况,造成了资源的极大浪费。现在,虽然一些自然资源开发和使用已经缴纳了资源费,但缴纳的这些费用和资源本身的价值远远不相称,因此为了国民经济的可持续健康发展,减少和避免资源浪费,应提高资源使用费用标准,实现资源占有和使用市场化。同时,还应加强资源费征收使用和管理工作,增强其生态补偿功能,进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法,加大各项资源费使用中用于生态补偿的比重,并向重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

再次,根据相关法律规定,严格征收排污费。促进企业进行技术改造升级,减少污染物的排放,改变生态环境,对于各种破坏环境的行为,严格进行处罚,所得资金可充实生态补偿资金。

最后,寻求其它相关渠道筹措生态补偿资金。例如私人企业慈善捐赠,NGO、民间环境保护组织的捐赠,加强捐赠资金的公开性与透明度,在社会上广泛宣传生态环境建设的必要性,让大家意识到保护生态环境,建设和谐西安人人有责,人人参与。另外,也可以对政府出资兴建的绿化广场周围的商户、房地产开发社区征收适当的费用,补偿政府收入,建立起生态环境建设的长效机制。

参考文献:

[1]王金南.生态补偿机制与政策设计[M].中国环境科学 出版社,2006.

[2]孙钢,许文.税务学会研究报告[Z].2004.

[3]冷淑莲.关于建立生态环境补偿机制的思考[J].价格天 地,2007,(2).

[4]林致远.环境保护的财政对策[J].当代经济研究, 2002,(8).

(责任编辑:孙 巍)