我国政府管理模式的演变探析

曾小龙

摘 要:当代中国社会经济的发展和新公共管理运动的兴起促使中国政府管理由控制型转为管制型,再由管制型向治理型转变。政府管理模式变革有其历史的客观原因和主观原因,而各种管理模式在实践运行中有利有弊。政府管制在中国政府管理实践中具有很强的生命力。构建多中心治理是当代中国政府管理模式革新的目标取向。

关键词:管理模式;控制;管制;治理

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0022-03

新中国成立至今,伴随着我国社会经济的发展,政府管理大致经历了三个发展阶段,即由控制型转为管制型,继而向治理型转变。控制型管理模式在巩固革命政权、稳定国内政治经济形势方面发挥了重要作用,但随着国际国内形势的变化,进而被管制型管理模式所取代。同样,管制型管理模式在中国改革开放20年间也发挥着至关重要的作用。但是随着21世纪经济全球化和信息社会化加速发展,中国政府面临更加复杂的环境。随着我国加入世界贸易组织、市场经济的进一步发展、行政管理体制改革的进一步深化,以及我国公民社会的发展和新公共管理等理论的兴起,管制型模式逐渐暴露出诸如政府管理重效率轻公平等弊端,政府管理必须向治理模式转变。于是,政府治理就成为历史的必然。

一、计划经济体制下的全能控制型政府管理模式

新中国成立初期,我国现代化基础极为薄弱,自然半自然经济占很大比重,是一个典型的农业国,而工业发展特别是重工业发展又势在必行。为此,为了发展工业,当时只能借助计划和行政命令来配置有限的资源,保证稀缺性资源流向重工业部门。同时,在政治上新生的革命政权面临国内反对势力的破坏,国外武装干涉颠覆新生政权的威胁。新中国需要从根本上重建中国社会生活的基本形式,实现新政权对整个国家主权的行使和现代化国家的构建。为此,民间基本上不再掌握重要资源,国家掌控所有稀缺性资源和几乎全部社会资源。社会整合模式完全被政治整合模式所替代,无论是农村的人民公社还是城市的单位,都是集各种职能于一身的总体性组织,其中起核心作用的是政治与行政权力。

因此,新中国成立初期所建立的计划经济体制必须要有一种全能控制型政府管理与之相配套、相适应。这种全能控制型管理模式呈现以下几大特点:①权力高度集中。从中央与地方来看,权力高度集中于中央政府,中央政府有足够的控制权;从上级与下级来看,权力集中于上级,上级对下级有绝对的控制权;从政府与社会来看,政府将配置社会资源的各种权力集于一身,社会中介性组织缺乏。②行政性的管理手段。在计划经济体制中,政府主要是通过行政和上下层级的命令服务关系来进行管理,遵循严格的等级制度和非人格化的管理,强调效率和服从。③控制性的管理方式。在非市场化的社会中,只能靠政府的权威对有限的社会资源进行裁决和计划分配,为了保证中央集中计划的实现,政府必须对社会及其公众实行严格地控制,消除一切对集中计划的偏离现象。

全能控制型管理模式在我国的形成具有某种必然性,在特定的历史时期曾发挥了积极的作用。首先,在生产力相对落后、资源有限的当时,通过调整中央和地方之间、地方各级政府之间、汉族与各少数民族之间以及社会各阶层之间的利益关系,实现了国内各民族各阶层的团结统一,极大地增强了国家的凝聚力,实现了国家对社会整合作用的发挥和社会的安定、发展和公平,同时有效地抵御了外来侵略,捍卫了国家主权;其次,在短期内基本上扭转了旧中国遗留下来的一穷二白、千疮百孔、混乱不堪的经济状况,最大限度地动员了社会资源,加速工业化步伐,为社会主义工业化奠定了初步基础。

经过几十年的运转,随着我国社会的转型和经济的转轨,全能控制型的政府管理模式逐渐暴露出了明显的缺陷:一是这种模式排斥市场机制的制度安排,没能把市场作为配置资源的基础,只是单一地扩大和加强政府配置资源的能力。结果导致政府权力不断膨胀,民众的积极性和社会的创新活力被压抑,社会的生机和活力几近丧失。二是计划经济体制和赶超战略的实行,在结构上降低了农业劳动力转移的速度,在宏观层面上造成了畸形的经济结构,产业市场水平极低,在中观层面上造成了资源配置效率低下,微观层面上竞争缺失。三是单一的行政手段解决一切问题的做法,致使目标与手段之间缺乏内在适应性,从而影响预期目标的实现。四是权力高度集中于中央和上级,使得我国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区发展水平差异比较悬殊的民族国家,很难调动地方或下级政府的积极性,很难让它们因地制宜地进行有效的管理和建设,很难发挥社会各界、各人民团体、各阶层的积极作用。

二、市场经济体制下的管制型政府管理模式

改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,主要表现为经济转轨和社会转型。即从计划经济转向市场经济,从农业社会转向工业社会,从封闭社会转向开放社会,从伦理型社会转向法理型社会等。其中,计划经济体制向市场经济的转轨是整个社会发生巨大变化的核心和动力。经过20多年的发展,社会主义市场经济体制已初步建立,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已基本确立。市场化机制已成为社会资源分配的主要机制,人们越来越多地通过市场交易的形式获得自己需要的资源。同时,人们社会地位的获得也越来越不依赖国家,而是和自身的市场地位和市场能力联系在一起。国家原来赖以分配资源和进行协调的单位组织逐渐向具有相对独立的功能性组织转化,越来越多的社会成员脱离了单位体制的行政化束缚。

我国政府也由全能型政府逐步转向有限、有效政府。政府主动退出市场,还权于企业,让企业真正做到自主经营、自主盈亏,市场化经营;还权于社会,凡是社会自身能解决的事情,政府尽量少插手,甚至做到不插手。在市场经济体制下,政府的发展与调控职能主要体现在以下几个方面:①制定社会、经济发展规划,根据经济全球化、市场化的要求,在全国范围内合理布局社会生产力;②制定并组织实施宏观产业政策,包括经济、教育、科技、文化、卫生、体育等方面;③重视基础设施建设;④综合运用经济、法律、行政手段调节社会资源,促进经济、社会发展;⑤优化生态环境,促进人口、资源与环境的协调发展,实现可持续发展;⑥构建与市场经济体制相适应的社会保障体系,为民众构筑起社全安全网。

鉴于此,传统公共行政时期以命令服从为主要特征的全能控制型的政府管理模式已不大符合社会发展潮流。中国社会呼唤一种能适应社会主义市场经济体制发展要求的新型的政府管理模式,这种模式既能使政府有效地对经济、社会进行管理,又能很好地约束政府自身建设。政府管制就是这样一种全新的管理模式,即政府或其它公共机构凭借其法定的权力,制定一定的法律、法规和政策等权威性的规则,将其付诸实施,对社会主体的行为进行约束限制和规范的一种管理行为模式。[1]

政府管制的崛起是市场经济发展的必然要求,也是民主政治发展的必然结果,是政府解决市场失灵和官僚腐败等问题所采取的一种回应措施和机制。概括地说,在市场经济运行过程中,政府管制最主要的功能主要表现在以下两个方面:一是解决市场失灵。人类经验已经证明,市场经济在整体上优于计划经济,市场在资源配置中发挥基础性作用符合社会利益最大化的要求。但市场也并非完美无缺,在局部领域,在有的时候,不受约束的市场会产生种种破坏行为。既浪费了社会资源,也损害了公共利益。特别是社会主义市场经济体制还没有完全建立,计划经济体制影响还比较深远,政府管制则是弥补市场失灵的一剂良方。具体来说:①政府管制能减少外部性问题。例如,当企业从公共资源中获取资源时,如果没有政府的管制,很难避免这些资源的浪费和滥用。②防止市场垄断和恶意竞争。通过政府管制可以抑制过度竞争和恶意竞争,营造健康稳定的市场竞争环境。③解决市场信息不对称问题。市场经济运行的实践告诉我们,市场竞争中信息是不对称的,单纯依靠市场机制往往很难实现资源的最佳配置,难以通过市场自己调节达到最优。而政府管制有助于解决这一问题,减少市场交易的成本和不确定性。二是抑制官僚腐败。首先,通过政府管制,可以减少行政审批事项,规范中央和地方政府的审批行为,抑制政府通过审批手段进行权力寻租。其次,政府管制在很大程度上可以不断健全我国的干部人事制度,能有力保证干部队伍自我完善更新机制,不断地新陈代谢,始终保持蓬勃旺盛的生命力,基本解决用人问题上的不正之风。再次,政府管制能有效促进行政组织制度建设,使政府切切实实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。最后,政府管制对建立严格的工作责任制,避免人浮于事、职责不清、效率不高等官僚主义作风和以贿赂为润滑剂的腐败行为有一定的疗效。

尽管政府管理由控制型转向管制型取得了较为明显的成效,但也必须指出,由于社会主义发展的阶段性决定了经济和政治体制改革不可能一蹴而就,必然存在着新旧体制交替的长期过程,许多制度一时难以完善。同时,封建主义、资本主义思想和小生产的习惯势力在社会上还有广泛影响,民主政治发展水平和法律秩序还有待提升和加强。我国现行政府管理在管理的观念、体制、成本等方面存在一些问题与弊端。①政府管理理念重效率而轻公平。改革开放以来,我国政府把“注重效率、发展经济”作为其管理社会公共事务的基本理念。毋庸置疑,这一理念在我国改革开放初期,具有其历史的合理性,但是随着我国改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的发展,“重效率”的管理理念已经产生了一系列负面效应。近些年来,城乡之间、地区之间、行业之间的贫富差距不是缩小而是不断扩大,医疗、教育、就业问题层出不穷,社会各阶层都对解决公平问题提出了迫切要求。作为权威性公共服务部门的政府机关,如果其行为仅仅为了提高行政效率而不讲究社会公正,那就势必失去存在的基础和价值。[2]②管制的成本太大。政府进行管制需要设立相应的管制机构和配备一定的管制人员,并制定相应的管制规则,这些都需要支付一定的成本。上世纪80年代以来,我国政府管制范围不断扩张,政府机构不断膨胀,人员不断增加,大量政府行政机构和独立管制机构制定管制规章,并将其付诸实施。我们从不否认这一变化确实在很大程度上提高了立法和执行的速度和效率,但是这种政府行政管制机构“自我控制”的管制模式,造成了规模庞大的政府开支。同时,不可避免地导致行政法规和规章繁多,新旧管制法规之间、各部门的管制法规之间的交叉和冲突现象时有发生,严重影响和制约了行政效率。③政府管制体制不能充分整合社会资源。由于种种原因,我国政府一直都实行高度集权的管理体制,政府作为单一的权力中心管理庞大而复杂的社会公共事务。改革开放以来这种体制虽有所变动,但并没有实质性的改变。④管制寻租。由于政府管制者的理性经济人属性,政府不可能永远扮演中立、公正的管制者角色,代表社会公共利益来实施管理。管制者往往利用手中的权力资源,特别是自由裁量权来谋求政府部门利益,甚至官僚小集团和官僚的私人利益。同时,在政府管制过程中,被管制的企业利益集团往往通过游说或行贿等手段俘虏管制者,力争管制者制定对他们有利的管制规则。更有甚者,在管制过程中,政府管制者经常与被管制者串谋、合谋,从而导致腐败产生,最终致使管制规则和管制执行失灵、管制目标错位。

三、治理型管理模式——21世纪中国政府管理模式的必然选择

进入21世纪,经济全球化和信息社会化加速发展以及知识经济的到来,国际竞争加剧,中国政府公共部门面临更加复杂多变的国际环境。同时随着我国市场经济的进一步发展、公民社会的壮大、行政管理体制改革的进一步深化以及政府职能的转变,这就要求政府转变管理方式,建构新的政府管理模式即治理型政府管理模式。首先,新公共管理理论的兴起为治理型政府管理模式的构建奠定了理论基础。为迎接全球化、信息化和知识经济的来临以及摆脱财政困难、提高国际竞争力和政府效率,西方各国上世纪80年代以来,相继掀起了政府改革思潮。尽管各国政府改革的起因、过程、途径和策略以及改革的范围、规模和力度有所不同,但都有一个相同或相似的基本取向,那就是以采用工商管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”。这场改革使公共行政向新公共管理转变,从而形成一种现代形态的新公共管理理论。行政理论的新发展带来了政府管理模式的革新,政府治理应运而生,这是重新探索国家和社会公共事务的管理模式。治理的兴起是与政府的失灵和市场的失效联系在一起的,是因弥补政府管理和市场调节的不足而提出的一种社会管理方式,同时也是民主政治发展的一种体现。它主张政府、企业、团体和公民个人通过合作、协商、伙伴关系,确定共同目标等途径,实现对公共事务的管理。其次,市场经济的进一步发展和公民社会的日益壮大为治理型政府管理模式的构建奠定了机制基础和组织基础。经过20多年的经济改革,我国已不再是计划经济国家,而是一个基本市场化的市场经济国家,市场作为资源配置的重要手段进一步加强,政府、市场和公民社会已形成一个开放的大系统。目前我国的市场经济度即企业自主度、市场国内开放度、市场对外开放度和宏观调控度都已超过60%。现代发达的市场经济体制为公民社会的建构提供了相应的机制,社会自治范围包括社会中介、民间组织、行业协会、社区自治组织等非政府组织不断扩大。因而政府的权力资源受到了一定的限制,加上政府能力有限,政府不得不向公民社会组织分权,将政府所承担的技术性、服务性、协调性等工作交给公民社会组织,让民间力量释放出来并融入共同治理行列中来,弥补政府力量的不足。第三,随着行政管理体制改革的进一步深化以及公共服务企业化、市场化和社会化改革的拓展,公共部门面临着重组、合并、民营化、公私竞争、公共部门之间竞争、政府干预范围缩小等威胁,加上政府绩效评估的实行,评估标准的改变和评估与预算挂钩,更让政府部门压力重重。所有这些都成为中国政府管理由控制转向治理的直接驱动力。

从现在到可预见的未来,我国政府治理应当强调政府与社会的合作、强调自上而下的管理和自下而上的参与的结合、强调管理主体的多样性,在管理的性质上强调政府对公民的服务,在管理的技术上强调引入市场竞争机制,从而建立政府、市场、社会三维框架的多中心治理体制。但是,在现实的政府管理过程中,真正实现公共利益最大化,真正实现政府与公民对公共生活的合作管理,使政治国家和公民社会的关系达到最佳状态,还有很长的路要走。主要因为:第一,我国行政管理现状与多中心治理还有很大差距。官本位和权力私有化的思想还比较严重,传统政府管理模式仍然有较深的影响。掌握行政权力的人往往只强调自上而下的控制,而不允许也不习惯让公民运用自己的权利自下而上地与政府互动;习惯于对社会事务进行管理和干预,而不懂得政府的任务就是要为公民提供各种服务;不能为公民创造一个平等参与的环境和渠道,反而常常为公民的平等参与设置重重障碍;只承认政府是唯一的管理主体,而不承认可以有政府之外的任何其他管理主体;只强调公民服从政府管理的义务,而不强调政府对于公民和社会所负的责任。[3] 第二,我国市场经济体制有待进一步完善。多中心治理体制是以成熟的市场机制为平台的。而目前我国的市场经济发展仍不成熟,市场配置资源的能力仍然有限,政府计划分配仍占有很大比重。统一开放、竞争有序的全国大市场远没建成,地方保护主义、部门保护主义仍广泛存在。政府对市场经济规律的认识和把握有待加深,对运用经济杠杆和经济手段调控国民经济和社会总体发展的能力有待进一步加强。有关市场经济健康发展的法律、法规仍不健全,对于在市场经济体制下出现的一些问题,政府有时无所适从。政府与企业、政府与市场以及政府与社会的关系仍没完全理顺。第三,我国公民社会发展状况与治理的要求仍有较大的差距。公民和社会对政府存在着较大的依赖性,公民社会组织虽有所发展,但它们的政治参与意识和参与能力还不强,社会组织化程度还很低。长期的小农经济使社会成员处于分散状态,缺乏有机的联系,难以组织起来以集体行动参与公共事务,影响公共权力,还远远没有使政府感觉到公民社会组织是政府管理中必须与之合作的不可忽视的力量。

总之,任何一种政府管理模式都不是十全十美的,它既有历史的合理性,又有应用的规定性,更有时代的局限性。因此,变革和创新政府管理模式使之保持对社会环境的最佳适应状态,是政府管理的永恒课题。构建多中心治理模式是一项长期而艰难的任务,是当代中国政府管理发展的趋势,更是我们当前和今后很长一段时期的努力方向。我们应该从提升政府能力、培育公民社会、完善市场经济体制和实现三者的良性互动等方面来着力进行建设。

参考文献:

[1]赵城根.新公共管理视角的政府管制模式转型分析[J]. 学海,2006,(3).

[2]张立荣.中外行政制度比较[M].北京:商务印书馆, 2002:389.

[3]陈金英.城市社区建设离“参与式治理”有多远[J]. 社 会主义研究,2006,(6).

(责任编辑:闫生金)