我国农村土地流转困难的原因及对策

李　毅　赵兴罗

近年来,随着我国城镇化的不断推进和农村二、三产业的快速发展,大量农村劳动力从农业生产中脱离出来,将自己承包的农用地租赁给专营农业的农户,从而带动和促进了农村农用地的流转。土地流转使土地资源在不同利用主体之间进行优化配置,推动了农业规模经营,提高了农业生产效益,增加了农民收入,对推动农村土地流转对实现我国农业规模经营以及解决“三农”问题都有着十分重要的意义。

我国农村土地流转困难的深层原因

1.农民难以放弃土地所承载的多重效用

在我国现有的集体土地所有制下,土地作为重要的生产要素之一,承载着直接经济效用、社会保障效用和就业保障效用。由于各种原因,农民不愿意放弃土地给他们带来的多重效用。

(1)直接经济效用。土地是重要的农业生产要素之一,农民既可以通过自己经营土地而获得净收益,也可以通过把土地出租给别人经营而获得租金。无论是自己经营还是转让土地的使用权,都实现了土地的直接经济效益,增加农民的收入。在土地征用的过程中,土地的属性发生变化,由集体土地变更为国有土地,农民永久性地丧失了土地使用权,所以,征用费用是对土地直接经济效用的一次性补偿。

(2)社会保障效用。现代社会保障制度包括失业保险、养老保险、医疗保险、最低生活保障等,而在农村社会保障不尽完善的情况下,土地充当着社会保障的角色,发挥着社会保障的效用。当农民单一从事农业生产时,土地提供了农民生活所需的基本生活需求,保障了农民的基本生活;当农民兼业从事非农生产时,尽管失去非农就业机会,农民仍可返乡从事农业生产以获得农业收入,这时,农村的土地作为他们最后的也是最基本的保障,起到了蓄水池的作用,这无疑有利于维护社会的稳定。

(3)就业保障效用。农民在土地上劳动时,劳动和其他生产资料相结合产生了收益,进而在收益分配时,劳动可以得到相应的报酬。从这个角度来看,在土地上劳作的农民实际上是自己雇佣自己。因此,农民一旦拥有土地,也就意味着处于就业状态,即土地为农民提供了就业保障的效用。

2.农民向城市转移的渠道不畅

随着城市化进程的加快,我国大量农村闲置劳动力向城市转移,从事非农产业。但由于工业化发展滞后于农村劳动力向城市的转移,一大批转移到二、三产业的农民,逐渐放弃了土地的经营权却不能顺利转为城镇居民,结果,在城乡二元结构之间形成一个新的不稳定的第三元结构,这就是“农民工群体”。

按照工业化和城市化发展的一般规律,一个国家或地区随着工业化水平的提高,农业人口和劳动力会逐渐退出第一产业,进入二、三产业并转为城市人口,城市化水平不断提高,但在经济转型期间,如果城市化滞后于工业化,就会产生“农民工群体”,产生农民土地权益受损和社会保障没有着落等一系列社会问题。当农民工参与土地流转时,由于放弃了土地的经营权,他们脱离了农民工所在的原有集体组织,丧失了他在原集体组织中的权利,如果脱离后没有完善的城镇社会保障相衔接,他们就会陷入失地、失业又无社会保障的境地。农民为了避免这种情况的发生,在向非农产业、向城市转移时不肯参与土地流转、放弃土地经营权。这严重地制约了土地流转的发展进程,使留在农业领域的农民无法扩大土地的经营规模,使现代农业的集约化、规模化发展长期受阻,并且会引起了农业副业化、兼业化和很多村庄的空心化、老龄化,长此以往,甚至会威胁我国的粮食安全。

3.合理的土地价格机制缺失

作为一个理性经济人,农民是否愿意在土地流转市场进行交易,并不是取决于政府的意愿,而是取决于出租、承租双方对其收益的权衡。当土地流转市场上的土地价格能使农民收益最大化时,农民就会参与土地流转,进而在价格的引导下,土地资源可以得到最优配置,充分实现其价值。于是,同其他市场一样,在土地流转市场中,土地的价格起着信号导向作用,处于核心地位,土地出租方与承租方都将依据这个信号进行决策,合理规范的土地价格机制是农民参与土地流转的关键。

从土地承租方的角度来看,只有承租方经营土地的收益不小于其非农就业收入时,承租方才有从事农业生产、扩大土地规模的动力;反之,承租方会保持现有的土地经营规模,不愿意租赁更多的土地。从土地出租方的角度来看,出租方放弃土地经营的损失主要靠土地流转后的非农收入和土地流转收益两个方面来补偿。当农民的非农就业收入相对稳定时,如果农民的非农收入和土地流转收益能够维持其一家在城市生活的最低开支,那么,农民就会愿意长期流转其土地;反之,农民就会避免或进行短期流转土地以规避失业风险。

但目前在我国农村土地流转中,相当一部分土地流转是在邻里和亲戚之间进行的,缺乏土地流转价格的合理机制,使得土地价格严重低于土地的价值,偏低的土地流转价格无法维持农民一家在城市中的最低开支,制约了土地市场配置资源的有效性。所以,在我国传统农业区,尽管部分在外务工或因其他原因无法经营土地的农民有较强的意愿出租其土地,但他们不敢轻易流转土地,至少不敢长期流转土地。

4.第二、三产业就业机会不足

在耕地资源稀缺的条件下,大量劳动力滞留在第一产业,劳动生产率偏低,但随着改革开放和城乡户籍制度的改革,从事第二、三产业的农民日益增多,第一产业劳动力向二、三产业转移的趋势日益明显。同时,在城市务工经商的农民工人数也在不断增长。尽管如此,我国农业劳动力仍大量剩余。

由于乡镇企业的经营风险和进城务工的就业风险远高于农业经营,流转土地的机会成本大于从事二、三产业的预期收入,所以,大量农民虽已从第一产业转出,但却仍占有土地,结果造成了土地产量下降,甚至出现了撂荒的现象,阻碍了土地流转。已有的经验表明,并非所有促进土地流转的政策都可以达到预期的效果,并非所有的土地流转都能导致资源配置的优化及效率的提高,在第二、三产业就业机会不足、农业人口负担过重的情况下土地流转很难实现预期的目的。

推动和完善农村土地流转的对策建议

第一,完善农村社会保障体系。(1)完善的现代社会保障体系不是政府单方面筹资、管理,而是政府与市场相结合的多主体、多层次的合作。我国农村社会保障体系应由土地基本生活保障、个人账户和国家最低生活保障三部分组成。这三部分是相互关联的,土地经营收入是农民个人账户资金的主要来源,当个人账户有了一定积累,解除后顾之忧的农民才会在土地经营上有更多的投入;当农民离开土地时,土地使用权益补偿金将通过个人账户转化为农民的社会保障金;如果农民的土地经营收入稳定,个人账户有一定积累,这将大大减轻国家提供最低生活保障的财政负担。(2)完善的农村社会保障体系要为实现城乡社会保障制度的对接提供了便利,因此,在设计和管理个人账户时应全面考虑农民在城乡转移过程中可能遇到的各种情况。(3)在完善农村社会保障体系的过程中,政府的职责由行政管理转变为仅对农民保障基金的管理和运行进行监督,从“无限政府”逐渐过渡为“有限政府”。

第二,加快推进城市化与农村城镇化。我国的城市化发展模式不能仅仅依靠农民进入原有大中城市这一条路径上,还必须与农村城镇化相结合。实际上,由于我国农业人口基数较大,农民城市化是一个漫长过程,而城市的高房价和各类社会保障的市场化又为农民城市化增添了经济上的层层壁垒。为了加快农村的城镇化进程,除了继续推进农村工业化发展、强化区、县城和小城镇的产业支撑外,还应该在体制和政策上解决进入二、三产业农民的放弃土地和城镇社会保障等问题。这些问题的解决是一个系统工程,需要地方政府包括乡镇一级政府有规划、有组织地进行统筹,制定相应的流转置换的政策标准,也需要通过农村基层组织这个不可缺少的环节来实施。因此,我国应加快推进城市化与农村城镇化,将农村工业化与农村城镇化结合起来,在发展原有大中城市的同时,发展中小企业,使新兴中小城镇成为承接农民二、三产业转移的主要载体,并且在这种结合中找到一种合理的制度安排和建立起适合市场经济条件的机制,向城乡统筹基础上的城乡一体化方向发展。

第三,完善土地流转市场体系。(1)合理的土地价格是完善土地流转市场体系的关键。为了保证土地价格的合理性,就应该在充分考虑价格构成因素的基础上,对农村土地进行科学评估、准确定价。(2)对土地进行科学评价时,应先建立统一的评价标准,通过剖析土地生产力的影响因素,对土地的自然属性和经济属性进行综合评价,进而得出土地综合评价结果,反映土地生产力的高低。(3)农民放弃土地经营的机会成本包括农业产出纯收益和固定成本投入尚未折现完毕的价值,当这个机会成本小于土地价格时,种粮农民就可能参与土地流转,反之亦然,所以土地价格应该通过放弃经营土地的机会成本来衡量。于是,在土地评价结果的基础上,可以应用收益资本化法来计算土地价格,将待估土地正常年份的纯收益以一定的折现率还原为一定量的资本,再加上固定成本投入尚未折现完毕的价值来制定合理的土地价格。

责任编辑:伊 人