人事档案丢失的法律责任探析

龚　燕

摘要：作者通过分析现行法律对人事档案丢失所应承担的法律责任问题的相关规定，针对其中存在的不足，借鉴相关地方立法经验，可以对人事档案丟失所应承担的法律责任种类及承担形式进行一定的设想，以期对其改进完善。

关键词：人事档案；法律责任：设想

本文拟立足现行档案法律，对人事档案丢失所应承担的法律责任进行一定的分析和探索，以期对这一问题在立法上的突破及现实中的顺利解决有所裨益。

1明确人事档案丢失法律责任的意义

人事档案在档案系统中是与公民个人利益联系最为紧密的一种档案。它记载了个人的自然情况、社会经历、思想品德、业务能力、专业水平、历史和现实表现，是公民进行升学就业、调动工作、办理和领取社会保险的重要依据，也是各级单位组织了解和选拔人才、进行干部任用的参考标准。从以上我们可以知道，人事档案与公民的社会政治利益及经济利益休戚相关。它极大地影响了公民的社会政治权利和经济权利这两个重要权利的实现。可见，人事档案一旦丢失，其后果是非常严重的。作为对档案关系进行规制的档案法律必须对丢失人事档案所应承担的法律责任加以明确规定。一方面发挥法律的教育警示作用，让档案管理部门以及各级对人事档案负有保管责任的单位组织明确了解丢失人事档案所要承担的法律后果，从而在日常工作中注意培养档案工作人员的职业道德，提高其工作素质，妥善保管人事档案，做到防患于未然；另一方面发挥法律的指引作用。通过对丢失人事档案法律责任的明确，可以让当事人了解法律对这一违法行为进行救济的内容，从而明确如何最大限度地弥补自身档案被丢失所造成的损失。

2对现行档案法律关于人事档案丢失法律责任规定的分析

2．1人事档案丢失法律责任的现行规定。《档案法》第5章第24条规定，损毁、丢失属于国家所有的档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；在利用档案馆的档案中，发生上述行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。同时，《档案法实施办法》第29条规定：“违反《档案法》和本办法，造成档案损失的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值，责令赔偿损失。”

就人事档案的归属权问题，当前认为人事档案属于国家所有的观点居多，所以，丢失人事档案是可以适用上述法律规定的，对上述规定加以归纳总结，我们大致可以了解到现行档案法律规定丢失人事档案应该承担的法律责任有行政处分、行政处罚、责令赔偿损失以及刑事责任这几种形式。

2．2对丢失人事档案法律责任现行规定的分析，对前述现行法律对人事档案丢失所应承担的法律责任进行考察，我们不难发现现行档案法律对这一问题的规定存在着众多的缺陷和不足，使得丢失人事档案的事件一旦发生，当事人不能寻求到有效的法律帮助，进而弥补人事档案丢失所造成的损失。

2．2．1现行档案法律对人事档案丢失的法律责任规定单一化。可以看到，丢失人事档案的责任主体主要承担的是一种行政责任。《档案法》和《档案法实施办法》中规定对丢失档案的责任主体给予的行政处分以及警告、罚款均是行政责任。虽然规定了“责令赔偿损失”，但是“责令”二字带有明显的行政责任特点。况且当前大多数人认为“责令赔偿损失”是一种行政处罚，属于行政法律责任。档案法律关系是一种多向法律关系。它不仅是档案管理活动中发生在档案行政管理部门和相对人之间的行政管理关系，还存在着公民、组织与档案保管部门之间的档案利用关系。由此相应地便可能会出现多种法律责任，不是仅靠行政责任就可以解决现实中发生的所有档案纠纷。现行档案法律过分侧重行政责任的规定，使得公民、组织在利用档案过程中特别是在利用人事档案过程中发生了法律纠纷时，无法使用民事法律手段来保护受损的合法权益，也无法彻底解决因人事档案丢失所造成的种种问题。

2．2．2现行档案法律对丢失人事档案法律责任的规定较为模糊，不易实际运用操作。现行档案法律规定，只有在利用档案馆的档案中，发生丢失档案造成损失的，才可能出现“责令赔偿损失”的法律责任。实践当中，大家都知道，人事档案的丢失并非均发生在“利用档案馆的档案”这一特殊背景下，而是大多由于单位组织在保管人事档案中疏忽大意，保管不善：或是在人员流动过程中，移交档案不够规范而发生的。如此的话，是否能够出现“责令赔偿损失”的法律责任?此外，现行档案法律只是对罚款数额作出了规定，对赔偿损失没有规定任何标准，使得在追究这一法律责任时不易操作。而从人事档案的重要性我们可以知道，仅仅靠行政处分或行政处罚是根本无法弥补人事档案丢失所造成的损失的，当事人寄望的赔偿损失这一法律责任在现行档案法律的规定中，又存在着语义模糊、定性不明确、损失标准未规定的种种不足，从而使得公民意图用金钱来弥补人事档案丢失损失的希望落空。

根据以上的分析，我们已经了解到现行档案法律对丢失人事档案法律责任的规定，是无法完成维护档案管理秩序、解决档案纠纷任务的。《档案法》的再度修改需要对这一问题给予足够的重视，对丢失档案的法律责任进行明确充实，从而为解决这一在实践中频频出现的档案纠纷问题提供法律依据。

3立足现行档案法律规定对丢失人事档案法律责任的设想

3．1明确丢失人事档案所应承担的法律责任种类。在档案法律中，应明确丢失人事档案的法律责任由行政责任、民事责任、刑事责任三部分组成，不同的法律关系将会出现不同的法律责任。发生了丢失人事档案的事件，档案行政管理部门或主管部门应该追究负有责任的单位或组织的行政责任：而被丢失人事档案的当事人可追究负有责任的单位或组织的民事责任；丢失档案的情况严重，构成犯罪的，将要承担刑事责任。如此，丢失人事档案这一档案违法行为的法律责任体系将成为一个完整的体系，真正起到纠正违法行为、维护公民合法权益的作用。

3．2明确法律责任的具体承担形式，法律责任的追究是通过具体的承担形式实现的，不明确具体的责任承担形式将不利于实践中的操作，无法实际解决法律纠纷问题。现行档案法律对丢失人事档案的法律责任规定主要是行政责任的形式，在保留原有行政责任形式的基础上，我们可以对丢失档案的法律责任形式进行以下的设想：

3．2．1行政责任的承担形式。现行档案法律已经规定了丢失档案的责任主体要承担行政处分、行政处罚(警告、罚款)的行政责任形式。我们认为这还不是足以弥补当事人丢失人事档案损失的责任形式，就人事档案与公民社会政治权利和经济权利紧密联系的特性而言，要起到法律责任纠错的作用，可以增加

对丢失人事档案负有责任的单位或组织补救档案的行政责任。这是一种表现为行为形式的行政责任，这种责任形式在行政法律中也是很常见的。目前，在地方档案法律中已有这方面的尝试，如《哈尔滨市档案管理条例》和《南通市人事档案救济的暂行规定》中都规定了在人事档案发生丢失时，对人事档案进行补救的救济制度。这种责任形式的具体内容可以是由档案行政管理部门责令相应的单位或组织采取补救措施，为被丢失人补救人事档案，能够重新出具档案材料的重新出具，无法出具与原材料相同内容的，则可以出具相关的证明材料以证明被丢失人的种种人事情况。同时规定，补救材料经指定部门认定后与原档案具有同等的法律效力，从而最大限度地弥补被丢失人事档案公民的损失。

3．2．2民事责任的承担形式。现行档案法律对丢失档案并没有规定明确的民事责任。事实上，民事责任作为一种补偿性的法律责任，对于权利受损的公民，其救济方式是比较实际和有效的。现行档案法律中虽然规定了丢失档案应当承担“责令赔偿损失”的法律责任，这种责任形式类似于民事责任，但是由于语义模糊，使人无法确定该法律责任的性质。同时附加有“利用档案馆的档案”的前置条件，从而无法彻底有效地使公民通过民事救济途径维护自己的合法权益。因此在档案法律中除应明确规定负有丢失人事档案责任的单位或组织应对被丢失人承担赔偿损失这一民事责任形式，同时一方面去除适用的限制条件，扩大赔偿损失的适用范围；另一方面要对赔偿损失数额规定一定的标准，从而使得丢失人事档案的公民都能够通过民事法律手段来及时有效地维护自己的合法权益。

3．2．3刑事责任的承担形式。大家都知道，一般而言，非刑事法律中对违法行为构成犯罪的刑事责任规定，都采取省略的形式，即通常采用“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的语句。要了解相应违法行为的刑事责任形式，是通过具体的刑法条款获知的。现行档案法律也是如此。关于丢失档案，构成犯罪应当承担的刑事责任形式应该是在刑法中进行规定的，然而，在刑法中，除了对抢夺、窃取国有档案。擅自出卖、转让国有档案以及玩忽职守，造成档案损失严重的规定有相应的罪名，对其他的档案违法行为构成犯罪的并未规定相应的罪名及刑事责任形式。如此的话，就存在一个问题：丢失、损毁档案，情节严重或是数量巨大的，是否应当承担刑事责任?实践中丢失大量人事档案、造成严重后果的事件也是存在的，对于这种严重的档案违法行为，根据档案立法的精神，显然应该追究责任人的刑事责任，但是在刑法中却没有相应的罪名及刑事责任进行适用，根据刑法“法无明文规定不为罪”的基本原则，这种严重的档案违法行为将会逃脱刑法的制裁，因此对于丢失档案需要承担刑事责任的形式，需要刑事法律的修订，增加丢失档案的罪名及刑事责任规定，从而使得丢失档案的严重违法行为，受到相应的法律制裁。

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(作者单位：山西师范大学档案馆来稿日期：2009-05-24)