欠发达地区乡镇职能转变的困境分析

宋海风

摘 要:乡镇处在我国行政系统的末梢,其职能履行的情况如何关系到广大农村的稳定与发展。农业税改革后,乡镇在履行职能的过程中遇到了诸多困难。和原有的职能相比,现阶段乡镇的职能突出表现为:职能残缺和职能弱化。和理想化的服务型职能相比,则总的表现为履行职能的能力不足。乡镇职能转变迫在眉睫且注定步履维艰的现实值得我们反思。

关键词:欠发达地区;乡镇职能转变;压力型体制;制度

中图分类号:F325 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0078-02

全面取消农业税,是我国农村继实行土地改革、家庭联产责任制之后又一次重大的制度变革。[1]税乡镇收缴型的任务大幅度减少,乡镇工作的内容与任务发生的变化促使乡镇职能转变的问题提上了议事日程,政策的变化和农村经济社会的发展要求乡镇需切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务,转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来,实现乡镇政府职能转变,建立与市场经济要求相适应的运行机制,由行政管理型的政府转变为服务型的政府。然而,职能转变涉及到一系列政策与制度,没有相应的政策与制度的变化,职能转变也就会如履薄冰,甚至处处碰壁。

目前乡镇在履行职能的过程中遇到了诸多困难。和原有的职能相比,现阶段乡镇的职能突出表现为:一是职能残缺,二是职能弱化。和理想化的服务型职能相比,则总的表现为履行职能的能力不足。目前的尴尬现状是:一方面乡镇一级领导的实际工作重心转移到了争取专项资金、跑项目了,似乎乡镇职能在大幅消减;另一方面面对农民、农村、农业的服务要求,乡镇干部有一种无能为力的感觉,职能转变陷入了困境。究其原因,乡镇职能转变中出现的问题有深层次的体制、制度方面的原因,也有属于认识等方面的原因。在乡镇职能转变的过程中,看似问题出现在乡镇,其实,根源主要在体制、上一级政府,甚至于更上一级政府,可以毫不夸张地说:中国的行政体制的问题与矛盾在乡镇一级强烈地表现出来了。

一、村民自治的实行增加了乡镇履行职能的难度。1998年村民委员会组织法正式颁布以来,中国的政治体

制改革以村民自治为突破口取得了初步成效,但在其后则步履缓慢,县级或更高层级政权的政治体制改革没有取得突破性的进展。

村民委员会组织法确立了乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。村民自治的实行产生了不少积极效果,它有利于提高村民的民主意识和主人翁责任感,有利于形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境,有利于加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程;同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务,切身体验和感受民主的机会,促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼,通过从下至上的“民主现实化”的积累,为最终农民更加直接参与管理国家大事奠定基础。因而,村民自治顺应了中国农民的意愿,满足了村民的要求,增强了村民的民主意识和自治能力,提高了广大农民投身改革和建设的积极性,符合中国加强民主法治的努力和趋势。但在村民自治制度建设取得长足进展的同时,我们也不难发现,农村的十几年的选举和基层民主实行以后真正的由于农村的选举和自治而推动了乡一级政治改革的例子并没有多少。就是说并没有因为农村的选举和自治而影响了乡镇的政治变革。相反,由于政治体制改革在村一级的先行,使政治体制与行政体制不相适应,促使农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。表现为村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排,但各地村民自治贯彻和实施后却客观上产生了乡镇与村委会之间的矛盾,从乡镇职能履行的角度看,村民自治的实行使乡镇职能履行的阻力增大,对于乡镇一级政权来说,村级组织的自治与乡镇政府非自治,刚性的上级政府的考核指标与非刚性的乡镇政府与村委会的指导关系是一个难以克服的二律悖反。

二、县、乡两级政府职能转变不同步增加了乡镇政府职能转变的难度。在压力型的体制下,县级以上各级政权的各项任务都要通过乡镇基层政权去落实。这种压力型的体制要求机构上下对应设置,以利层传递,以便使每个上级机构和部门能在乡镇一级找到自己的“立足点”,结果导致乡镇因人设岗、冗员充斥,机构林立。[2]当前的省县级政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的,在当时强调的是行政干预至上,因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立的时代,在民主法制建设迅速发展的今天,原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段,要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展,适应民主法制化潮流,要求的是服务性的弱政府结构,亦即强调政府职能和角色的转变,应该变微观管理为宏观管理,变管理者为服务者,这种转变在省县一级政权远远没有完成。那么,上一级政权的传统的职能的履行要下传到乡镇政权,乡镇政权面临第二个两难境地:履行县省级政权职能的要求(传统的发展型的任务)和自身转变职能的要求(服务型的任务),换句话说就是县级政权和乡镇政权职能转变的不同步造成了乡镇职能转变的另一种困境。上一级的职能转变不到位制约了基层政府职能的转变。发展型的上级政府正处于转变为服务型政府的过程中,在中国层级制为特点的行政体制下,这种转变出现了不同步。不同步是指中央与地方在职能转变中不能同步进行。从理论上讲,政府行政体制改革必须坚持“精简、统一、效能”的原则,并应在政府行政系统内部上下、左右同步进行,这样才能收到更好的效果。但实践中,往往是上级政府职能转变了,而下级政府没有转;或是下级政府职能转变了,而上级政府没有转。这就如同两个原来可以相互咬合的齿轮,现在无法配合了。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务,都要由乡镇政府贯彻落实。上级政府发展型的政策的贯彻执行的要求与乡镇在农业税减免后服务农民的要求是乡镇政府难以逾越的第二个二律悖反。乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少,在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果,也是乡镇职能无法顺利转变的原因之一。

三、转移支付和 “乡财县管乡用”财政管理方式的改革,保了稳定,维持了运行,却束缚了乡镇履行职能的手脚,使乡镇职能弱化。欠发达地区“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”使乡镇履行职能失去了起码的资源支持。目前全国大部分乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”,实行“乡财县管”,按编制和预算开支,一方面起到了堵死随意设立临时机构、乱聘工作人员、乱开支的漏洞,另一方面,自国家实行分税制以后,“财权上收,事权下放”,县以下财政压得很紧,本来日子就不好过,许多县乡靠“吃财政饭”,甚至发不出工资,因而乡镇债务剧增。乡镇财权事权不对等,负债现象普遍,这种财政使乡镇政权成为跛脚鸭。

四、机构改革,职能上划,直接造成了乡镇职能残缺。十多年的分权让利的改革一方面使乡镇政府拥有了较大的管理权,调动了乡镇发展本地的积极性;另一方面也造成了乡镇权利的条块分割。即所谓的“七站八所”现象。“八所”一般是政府机构,行使一定的行政和执法职能,如工商所、税务所、派出所、国土所等,这些设在乡镇的部门理应下放给乡镇,由乡镇政府直接管理,但由于有利可图而多数实行垂直体制,由上级主管部门掌握,乡镇政府对他们的工作不能过问,对其人员无权管理,难以协调他们的工作,更为严重的是他们在一定范围内行使这本来属于乡镇的职权,从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威,将乡镇政府架空、肢解为一级不完全政府。例如派出所上划使乡镇的计划生育工作失去了有效的手段。

五、以上级为绩效考核主体的考核机制干扰了乡镇政府职能向服务型政府的转变。在现行干部体制下,干部考核制度与选拔制度相关联,乡镇领导干部的考核、任免实际上均为上级所决定,怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题,因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”,甚至“欺上瞒下”“虚报数字”,乡镇领导唯上不唯民,只对上级负责的现象。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。从乡镇现状看,我们不难理解现行的以上级为考核主体的考核机制是造成官员和政府的政绩观和行为导向的主要原因。

六、政策性的原因加剧了乡镇职能转变的难度。2006年中央一号文件规定,要切实转变乡镇政府职能,精简机构和人员,5年内乡镇机构编制只减不增。这个政策的初衷是要解决机构臃肿和人浮于事的问题,达到减员增效的目的,但一刀切的政策执行使原本就人员结构不合理的乡镇干部队伍更加人员老化,使干部的素质停滞,甚至倒退,知识陈旧,无法适应乡镇建设现代农业,引导、示范农民、为农民提供技术等专业化服务的需要。目前,乡镇干部队伍状况与农村工作现状不适应,干部队伍结构不合理。农业型的干部多,经济型的干部少;行政管理型的干部多,技术服务型的干部少,这种现状制约着乡镇服务职能的有效发挥,制约着乡镇职能的转变。

七、乡镇自身的政治职能的履行制约了经济社会等其他方面职能的履行。乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元,具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。在权力比较集中的政治体制下,许多口号下的任务成为了基层政权的首要职能。例如不同的时期我们曾有过“稳定压倒一切”、“计划生育”、“社会治安”等一票否决。这些政治职能作为首要的职能必须无条件履行,使乡镇在某些时期工作的重心和主要人、财、物、资源都被用于保障政治职能的履行,服务职能的履行被自然而然地置于次要的位置。

乡镇的职能应该是和职责相匹配的。客观地说:目前乡镇职能处于转变的过程中,在这个过程中存在着来自诸多方面的问题和矛盾,这些问题和矛盾的存在制约了乡镇政府职能的顺利转变,但基于乡镇职能的重要性我们需要认真研究这些问题。我们庆幸,这种矛盾充分暴露在基层,向上传导有很长的路径,给我们了化解的时间和空间。

参考文献:

[1]樊丽明,石绍宾.农村税费改革:进程、矛盾与对策[J].山东大学学报,2003,(6).

[2]陈潭.乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向[J].中国行政管理,2008,(4).

[责任编辑:王润秋]