公民社会视野下中国志愿服务发展与社会支持性因素探讨

赵银侠

摘 要:根据我国志愿服务发展的现状与问题,应顺应国际公民社会的发展趋势,将我国志愿服务纳入到公民社会的视野之中,逐步转变目前“以政府引导的志愿服务”组织方式,着力扶持和发展民间志愿者组织,以民间志愿者组织为主体来发展志愿服务事业,促进我国志愿服务的规模化发展与可持续发展。

关键词:公民社会;志愿者组织;志愿服务;社会支持

中图分类号:C91 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0042-03

2008年,在我国的一些媒体报道中,“公民意识”、“公民责任”、“志愿者”“志愿服务”等相关词汇频繁出现,引起社会的高度关注。而这些词汇所承载的则是一幅幅志愿服务的生动画面以及由此所引发的深刻的思考。从“南方雪灾”、“汶川大地震”“北京奥运会”重大事件所激发的志愿服务行为中,人们既感受到了蕴藏在民间的巨大能量、互助热情与觉醒的公民责任意识,同时也发现了在面对这些突如其来的庞大志愿者行为与慈善热情时,我国在志愿服务的法律法规、制度管理与组织能力等方面尚存在一些缺陷与不足。如何使重大事件涌现出的志愿热情与行为得以持续化、日常化,有效地引导、组织志愿服务,有效地激发和保护公民的参与热情,是需要研究的重要课题。本文在这方面做些初步的探讨。

一、中国志愿者组织及服务发展状况与特征

志愿服务是指以“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神为价值取向,以人文关怀、权益维护、社会责任与公益利他等为内容,以“互助或自助、慈善和为他人提供服务、参与、倡导与运动”[1]为主要形式,自愿的、不计报酬的社会行为。 志愿者是志愿服务的行为主体,“‘志愿者有广义和狭义之分,广义志愿者指那些具有志愿者精神,能够主动承担社会责任而不计报酬的人;狭义志愿者指通过社团、组织或机构参与社会事务,不为报酬地自愿承担社会责任的人。”[2]志愿者组织是指专业从事或部分从事志愿服务的民间非营利组织。

从20世纪90年代开始,我国志愿服务事业在全球志愿服务潮流的影响以及政府的直接推动下,取得了长足发展。“据民政部门统计:2006年我国志愿服务人数总计已达到2800万左右,其中青年志愿者2000万,社区志愿者600万,各类大型活动及奥运志愿者约70万(其中奥运志愿者7.5万人),民间NGO志愿者45万,外国志愿者5.5万。”志愿服务内容已覆盖到社会服务、环境保护、社会援助、大型活动等众多领域。[8]107我国志愿服务与国外志愿服务比较具有以下发展特征:

1.国内志愿服务以政府组织引导的方式为主,民间志愿者组织力量弱小。我国志愿服务主要是在政府的直接领导与推动下发展壮大起来的。共青团中央指导下的中国青年志愿者协会与国家民政部推动组建的社区志愿者组织,是国内目前志愿服务规模较大的2个志愿者组织。中国青年志愿者协会已形成了省、市级,甚至县级青年志愿服务组织网络,青年志愿服务活动已覆盖全国城乡很多领域。截止到2005年,“全国社区服务志愿者组织已发展到9万多个,社区志愿服务人数已达到600万人。”[3]108青年志愿者组织与社区志愿者组织及其志愿者已成为中国志愿服务的主体力量。而民间志愿者组织发展则相对滞后,在组织开展志愿服务方面所发挥的作用十分有限。在全国已正式登记注册的32万个各类民间组织中,仅有少数是专业或兼业从事公益性志愿服务的民间志愿者组织。如,西安市目前约有100多个民间组织与团体,而专业从事志愿服务的民间组织仅有4家,而且是在近两年才相继成立起来的,这些组织在管理能力、志愿活动的策划能力以及志愿服务的动员能力等方面均处于较低的水平。

2.国内志愿者组织的活动经费来源以政府财政支持为主,政府对各类志愿者组织的资金支持存在极大的不平衡性。青年志愿者组织以政府财政拨款为主,社区志愿者组织以政府拨款与自筹资金相结合方式为主,民间志愿者组织以会费、社会的捐助、国内基金及国际基金资助为主。目前政府尚未将民间志愿者组织纳入到其财政资金支持的视野之内。

3.我国公民自愿性的、日常化的、有组织性、长期性的志愿服务参与不足。目前国内的志愿服务行为主要表现为社区邻里之间自助互助的非组织性志愿行为与政府部门动员的志愿行为。公民志愿服务的自发参与率较高,有组织的参与率较低,年平均参与时间较少。据2001年,国家计委社会发展研究所一项“中国志愿服务计量研究课题”的调查的数据显示:我国公民志愿服务的参与率为85%;人均年志愿服务时间为21小时;51.3%的人一年只参加过一次志愿活动;有组织的志愿服务参与率30-40%左右,其中,由政府或单位组织的志愿服务行为约占组织性参与的60% -70%。[4]这状况与国外的志愿服务有较大的差别。在一些西方国家,据统计,每年至少参加过一个志愿者组织服务的公民比例,美国为82%,德国为68%,英国为53%,法国为39%,日本为36%,香港为20%。[5]。美国人均志愿服务时间为1277小时,英国为1460小时,加拿大为162小时,澳大利亚为160小时。在美国15%的志愿服务属于政府行为,85%为非政府行为。[3]106由此可见,我国绝大多数人的志愿行为仅处于偶尔做好事的层面,志愿服务还没有内化为公民的生活方式,成为一种公民集体自觉意识。

4.现阶段国内的志愿服务以满足社会弱势人群的生存与安全等低层次需求为主要内容。由于我国社会保障体系还不健全,目前志愿服务的重点多被放在了补充国家社会保障不足方面,志愿服务主要集中在为弱势人群提供帮助、社区安全、扶贫、环境保护、大型活动服务上,志愿服务的层次较低,仅处于满足社会基本需求的层面上。而西方国家的志愿服务(由于社会福利保障措施的健全,解决了社会成员的基本生存问题,)已提升到了卫生、教育、健康环境、援助、权力维护与监督的较高层面,成为公民的人格范式。

5.道德价值是当前志愿服务追求的主要目标。我国倡导志愿精神与志愿服务主要是以彰显志愿精神与志愿服务的社会道德价值为目的的,志愿精神与志愿服务被置于主体道德的追求层面。而国外的志愿精神与志愿服务则体现的是公民责任与义务,已内化为主体的自觉行动。

由以上特征可以看出,我国公民参与志愿服务的水平还相对较低,民间志愿者组织数量偏少、实力弱小,目前规模化志愿服务与公民社会组织基本处于脱节状态,这一状况应逐步改变。

二、顺应公民社会的发展趋势,合理定位我国志愿服务发展的方向

公民社会是指“国家与家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。”[6]公民社会部门是由非政府组织、宗教团体、工会组织、土著民族组织、慈善机构、社区团体和私人基金会构成的。志愿性、独立性、公益性是公民社会的三大要素。公民社会的形成与发展是社会结构由“国家权力型”向“公民社会权力型”转折的重要标志。近20年间在国际发展领域,公民社会在弥补国家公共部门服务与市场机制不足、推动社会文明进步方面日益发挥出重要作用。志愿者与志愿者组织是公民社会的行动主体,志愿服务是公民社会推动社会公益性事业发展的重要行为方式,是公民社会赖以存在的基础。

合理定位今后我国志愿服务的组织方式与发展方向,将有利于社会结构的转变,促进公民社会的快速发展。当前国内理论界对我国现阶段公民社会与志愿服务的基本定位是“政府引导的公民社会”与“政府引导的志愿服务”。如:俞可平教授认为:“中国的公民社会明显地区别于西方,而具有‘中国特色。中国公民社会最主要的特征在于它是一种‘政府引导的公民社会。与西方发达国家的公民社会相比,中国公民社会也同样具有非政府性、相对独立性、非营利性和自愿性等基本要素。”[7]江汛清教授认为:“目前中国最为活跃、规模最大、影响最大的青年志愿者队伍与社区志愿者队伍,都有自己的组织体系,都与一定的政府组织联系在一起。”[3]101丁元竹教授认为:“中国志愿活动大部分是配合政府的工作展开,活动与政府政策导向关系密切。”[11]

另有一些学者认为以“政府引导的志愿服务”方式在我国具有较强的推动优势,主张在当前和今后应继续发挥这一主导性作用。如:谭建光教授认为 “中国的各项事业都是在党的正确领导下才能健康发展,不断繁荣和兴旺。志愿服务需要得到党和政府的领导与推动。应该在党和政府的支持下建立志愿服务统一协调机构,这一机构最好由省级或市级政府部门组建与领导,其功能不是独立开展服务活动,而是对于各种志愿组织的行动进行资源支持、规划、评估等。”[9]我国近20年的志愿服务发展实践也证明,在市场经济与公民社会发展初期,通过政府部门组织开展志愿服务,对于志愿服务活动经费的落实,志愿服务规模化发展、青少年的文明道德行为培育等发挥了积极作用。但政府对志愿服务的过多组织参与和干预也引发出一些问题,如,抑制了民间志愿者组织的发展,志愿服务行为短期化,不利于公民长期志愿服务意识与行为的培育和公民责任意识的提升等等。笔者认为,应根据我国“小政府、大社会”的社会体制改革的方向与国际公民社会的发展趋势来规划未来志愿服务发展,从 “政府——市场——公民社会”均衡发展的角度来定位志愿服务的组织方式,充分发挥公民社会组织的积极作用。为此,政府应尽快转变角色和策略,由对志愿服务的组织领导转向政策扶持与政策引导,由对某些志愿者组织的重点扶持转向对民间所有志愿组织的全面扶持,有意识地发展壮大民间志愿者组织,推进以民间组织为主体的志愿服务事业格局的形成。

在我国发展以民间志愿组织为依托的志愿服务,将有利于实现社会组织的自愿性与个体行为自愿性的真正“结合”,对我国公民社会的进一步发展壮大有积极的促进作用。中外志愿行为发展的历史表明,互助互爱的志愿思想及行为并不是现代社会所特有的行为现象,它曾以不同的形式存在于国内外历史上的不同时期和不同的社会形态之中。不同时期和不同的社会形态对志愿行为的组织方式与表现方式则集中反映了该社会的经济发展水平、政治体制、执政理念与社会结构特征。可以说,以公民社会组织为主体开展志愿服务活动是人类历史上志愿服务事业的最高层次,在这个层次上实现了组织的自愿性与个体行为自愿性的真正“结合”。从这个意义上讲,我国应逐步将由政府部门引导的志愿服务的组织方式转变为由民间组织引导的志愿服务组织方式,在我国尽早实现这种社会自愿性与个体自愿性的“结合”,以减少志愿服务的行政色彩和运动色彩,增加志愿服务的自愿性和内在动力,促进志愿服务的长期性与可持续性。

三、创建社会支持性环境,促进民间志愿组织与志愿服务的发展

为促进民间志愿者组织与志愿服务的公民化发展,应发挥政府、企业、社会个人的共同支持作用,具体建议如下:

1. 发挥政府的职能作用,创建民间志愿组织发展的法律与政策支持环境。

(1)尽快完善志愿服务的法律体系。目前我国针对志愿服务的法律法规尚存在不完善的地方,主要表现为:我国只有少数省市(10个省市)制定了志愿服务地方性法律条例,尚未形成一部完整的全国性志愿服务法律条例;现行法律缺乏公益法人制度界定。“《民法》将法人分为企业法人、社会团体法人、事业单位法人和国家机关法人四类,但没有公益法人制度设置,这使得近年来蓬勃发展的公益组织在法律上难以定位”;[3]127在国家荣誉上,志愿者还没有获得法律明确定位。《宪法》中“国家荣誉”条款太笼统,缺乏荣誉主体的细则规定与说明,国家还没有制定专门的“国家荣誉法条例”,从法律上来确认志愿者的荣誉地位,致使普通人的志愿服务行为不能获得相应的社会荣誉。[10]

为保障民间志愿组织与志愿服务的健康发展,①有必要尽快制定《中国志愿服务法律条例》,以明确志愿服务过程中所产生的行为主体、组织及服务对象间的权利关系,明确政府、企业、个人的社会责任与义务关系;②在《民法》中加入“公益法人”条款,明确公益法人的权利义务;③细化《宪法》中 “国家荣誉”条款,对荣誉主体的评定程序、评定标准、荣誉方式应有专门立法规定。

(2)建立完善针对民间志愿服务行为的鼓励性政策。目前国内针对慈善与志愿服务行为的鼓励性政策主要有:①税收减免政策。国家新税法政策出台后,将以前企业捐赠“在应税所得额3%以内予以扣除”的免税额度提高到“在应税所得额12%以内予以扣除”,以鼓励企业的捐赠积极性,但同时仍附加有“必须在10多家特批的慈善组织捐款才有效”的限制条件;②地方性鼓励政策。如上海市民政局,2004年专门制定了志愿服务鼓励性政策,该政策规定:公务员做义工,其行为可纳入公务员的道德考核;大学生做义工,可作为学业上评估的优先条件;健康的低龄老人做义工,则可以“预存”今后接受别人的帮助;[5]③倡导行动性鼓励政策。从2004年起,团中央启动了在校中学生成人预备期志愿者服务活动,并规定把完成48小时以上的志愿服务作为参加成人宣誓方式的必要条件,鼓励中学生利用假期参加社会实践活动和志愿服务活动。所不足的是,团中央的这一倡导行动没有硬性的要求,不与学业成绩、就业挂钩,缺乏相应的动力机制。

要改变目前志愿服务鼓励政策不足与乏力的现状,第一,要尽可能地减少对志愿服务活动的一些人为的限制。在可能和情况下,对税收政策应进行再次调整,尽快出台企业与个人社会公益事业捐款的全部免税政策。第二,各地应根据当地实际,创造性地制定一些适合本地志愿服务发展的鼓励性政策,在社会荣誉、奖励、就业、升学等方面为志愿者提供支持,激发公民参与志愿服务的积极性与主动性。另外,在鼓励性政策的制定中也可吸纳国外的一些好的经验和做法。如美国、韩国、日本、印尼等国家,在大学里专门设置有“服务学习的课程,要求学生在规定的时间里要到一个企业或社区去服务,达到一定的时间给予学分,缺少这个学分,不能毕业;[11]美国 “全国与社区服务法案”规定,对于做满400小时的青少年义工,政府每年奖励4725美元的奖赏金;美国一些著名企业也很重视毕业生在校期间的社会服务纪录,常常把它作为招聘员工的一个标准[12]等等。国外的这些好做法可为我所用,最好将其转化为政策制度,落实在实际工作中。

2.拓宽民间志愿组织发展的资金渠道。随着我国经济的发展,国家综合国力的不断提高,国际基金对国内民间志愿组织的支持力度在逐渐减弱,国内民间志愿者组织所赖以生存的资金在不断缩水,志愿服务活动经费的不足已成为民间志愿者组织发展的瓶颈和制约因素。可从以下途径改变这一状况:

首先,政府应适当为民间志愿组织提供必要的资金支持。政府的资金支持形式可多样化,地方政府可设立民间志愿组织发展基金,由基金为本地民间志愿组织提供必要的工作经费与活动经费;政府也可通过每年推出社会公益项目由志愿组织竞标的方式,为民间志愿者组织提供活动经费;政府还可作为第三方以为志愿服务对象支付服务的方式,来购买民间志愿组织服务。

其次,企业及个人捐赠应成为今后民间志愿组织经费的重要来源。据央视国际2006年2月6日报道:中华慈善总会每年收到的捐赠大约75%来自国外,15%来自企业,10%来自个人。[13]而目前来自国内企业与个人的慈善捐赠多用于扶贫、赈灾、救助等项目上,用于支持民间志愿组织发展的资金非常少。如何将国内企业与个人中蕴藏着巨大的捐赠能量激发出来,用于扶持民间志愿组织的发展,是一项具有挑战性的工作。为此,要逐步建立和完善国内企业社会责任信息会计披露制度,增强企业社会责任的透明度,激发企业的社会捐赠意识与社会责任感;要拓宽企业的慈善捐赠渠道。企业与个人不仅可以向慈善机构捐款,由慈善机构将捐赠资金用于社会公益事业,企业与个人也可直接向民间志愿组织捐款,参与民间组织的志愿服务项目。企业与个人无论采取哪种捐款方式都应享受税收获免权,以此调动社会捐赠积极性。

3.提升公民参与民间志愿组织服务的意识,壮大民间专业志愿组织。公民的志愿服务参与程度是衡量公民社会发展水平的一个重要指标。目前制约我国公民志愿服务参与的因素主要是民间志愿者组织数量少、规模小、管理水平与能力低、活动资金缺乏以及公民参与意识不高等。要改变这一现状:

首先,应提升民间组织志愿的管理能力和志愿活动的策划能力,用丰富多彩的活动吸引公民参与。科学规划组织的使命、愿景、目标和策略;建立健全组织日常管理制度;合理设置服务岗位,发挥每个志愿者的能力与专长,做到人尽其才,才尽其用;建立定期的工作评估与表彰制度,及时肯定志愿者的作为与表现;寻找有利资源,为志愿者提供能力培训、学习与交流机会,通过培训学习交流,以弥补志愿者原单位的不足,丰富他们的生活,增强组织的吸引力与凝聚力。

其次,应加强媒体对民间组织开展志愿服务及社会效果的宣传报导。政府志愿者组织管理部门应与媒体合作,每年度开展一次志愿者组织评选活动,对优秀民间志愿组织及志愿者进行公开表彰奖励,提高社会对民间志愿组织及志愿服务的认知程度,形成尊重志愿者劳动,积极参与志愿服务的社会氛围。

再次,要加强对公民参与意识的培育。将公民参与意识与志愿精神培育纳入到学校正规教育与家庭教育之中,从中学开始,在学校课程中应设置“公民责任意识与志愿服务教育学习”课,作为必修课程,与学业挂钩,培养青少年的志愿服务的行为理念;在家庭教育中,家长应有意识地对孩子进行社会责任意识、利他行为的熏陶与引导教育。

总之,我们要站在社会建设的高度,顺应国际公民社会的发展趋势,处理好政府与公民组织的关系,大力扶持民间志愿组织发展,促进政府引导的志愿服务方式向民间志愿服务方式的转化,与国际接轨,推动我国志愿者服务步入制度化、规模化、公民化的发展轨道。

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[责任编辑:陈合营]