略论我国文化体制改革与文化产业发展

常　莉　刘吉发

摘 要:文化体制改革与文化产业发展关系甚大,前者是后者的基础和保障。我国的文化产业自党的十六大明确提出文化体制改革任务以来取得了很大的进展,但依然存在体制瓶颈。文化体制改革需要进一步支持现代文化市场主体的培育,调整文化产业结构,改善宏观管理,从而为文化产业发展提供更多更好的空间。

关键词:文化体制;改革;市场主体;文化产业

中图分类号:G12 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0025-03

我国的市场经济体制改革已经取得了巨大的成就,与此相配套需要进行文化体制和政治体制的改革,其中文化体制改革不仅有助于巩固经济体制改革的成果,而且是进一步解放文化生产力、促使文化产业大发展的需要,而文化产业的发展是满足国内不断增长的文化需求的保证。从国际上来看,国家之间综合国力的竞争,文化软实力也已经成为必不可少的衡量指标。[1]

一、我国文化体制改革进展概况

党的十六大对文化体制改革提出了要“按照社会主义精神文明的特点和规律,适应社会主义市场经济的要求,逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”。改革的目标是建立和完善政府文化管理体制以及文化经营单位的运行机制,使文化经营实现产业化运作。十六大除了明确提出文化体制改革的任务,还要求“抓紧制定文化体制改革的总体方案”。其后,我国进行了从2002年开始启动,到2005年12月结束的文化体制改革试点工作。

文化体制改革的一个基本出发点就是对文化事业和文化产业实行“两分法”,两方面的工作都非常重要,文化事业单位须承担更多公共文化发展的使命,而文化产业则要承担起更多的经济使命。由此,文化体制改革形成了如下的基本思路:即实现政府文化经营与管理职能分离,实现文化产业与现代企业制度的接轨。

沿着这个基本思路,我国的文化体制改革在政府文化管理体制、文化市场主体集团化和文化企事业单位内部运行机制改革等领域都取得了明显的进展,并逐步明晰了文化体制改革所包含的两大部类,即政府文化管理体制改革和文化市场主体产权改革的目标,前者在于建立健全与社会主义市场体制相匹配的公共文化管理体制和文化市场管理体制,后者在于重新定位政府与市场的关系,明确文化机构的市场主体地位,建立健全文化市场体系。文化体制改革自2005年底以后由之前的目标和路径探索阶段进入深化拓展阶段。[2]

2006年,以全国文化体制改革工作会议为标志,文化体制改革从试点进入了全面推进和深化阶段,中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》,提出文化体制改革的原则要求。指出要树立新的文化发展观,形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。同年,《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》系统阐述了我国“十一五”时期文化事业和文化产业发展的指导思想和目标,明确了“十一五”时期文化产业的发展思路。2007年,党的十七大报告进一步提出,要推动社会主义文化大发展大繁荣,增强文化软实力。2009年“两会”中就文化发展取得一致认识,即要积极推动社会主义文化大发展大繁荣,大力发展公益性文化事业和文化产业,积极保护和开发利用传统文化资源,加快发展文化创意、动漫等新兴文化产业。在文化体制改革方面,文化部副部长欧阳坚在两会新闻中心举行的“文化市场与文化产业发展记者会”上表示要深化文化体制改革,努力消除阻碍文化发展的体制机制障碍,最大限度地解放和发展文化生产力,努力培育符合文化产业所需要的合格的市场主体,同时不断提升公共文化服务的能力和水平。

在国家推进文化体制改革的不断努力下,改革工作不断破解难点,走向深入,出版、发行、影视制作、演艺等经营性事业单位整体转制取得新的突破,文化事业单位改革不断深化,不少地方研究建立公益性单位的绩效评价机制,推行政府采购,鼓励民办公助和文化设施的共建共享,创新公共文化服务的投入机制和运行机制,探索进一步深化事业单位内部改革的新途径。公共文化服务的投入机制和运行机制不断完善,文化产业融资渠道逐步拓宽,文化传播渠道建设和整合速度逐年加快,以文化企业为主体的对外文化贸易取得新的进展,文化产品和服务出口出现可喜增长势头,文化体制改革已经步入在面上展开、向纵深发展的新时期。[3]

二、文化产业发展的体制瓶颈

文化体制改革是文化生产力释放的前提,也是文化产业健康快速发展的保障。我国在2000年提出了文化产业的概念,党的十六大报告明确提出了发展文化产业的目标,之后文化产业的发展取得了快速的进展,但我们还应该清醒地看到,制约文化产业进一步发展的众多因素中,体制性障碍依然是非常突出的,甚至是文化产业发展的首要障碍。[4]在一定意义上说,不进行文化体制改革,文化产业就难以真正做大做强。[5] 深入分析当前影响文化产业发展的体制性因素是确立文化体制未来改革方案的重要依据。

1.企业经营机制转变的体制束缚。文化企业是文化产业发展的微观基础,只有让它们成长为真正意义上的市场主体,才能够实现文化产业的大发展。已有的文化体制改革推动了文化事业向文化产业的转变,经营性国有文化企业被推向市场,部分企业成为合格的市场主体,正在享受着文化体制改革带来的政策资源和市场机会。但依然有很多企事业单位的改革不到位,一些经过产业化改制的文化单位仅是形式上的改变,内部运行机制依然陈旧落后;一些非经营性的国有文化经营单位双重定位,依然受困于“事业”和“产业”的界定问题,产权制度不明确,国有资产产权所有者缺位,主体虚置,缺乏独立的法人资格,致使这些文化经营单位依然缺乏竞争力和自我发展能力,经营绩效不佳。企业经营机制转变中出现的问题,归根结底在于文化体制改革的不到位,所实施的具体政策在执行力度、准确度和普及度上都有欠缺。

2.国有文化资源开发的体制性瓶颈。国有文化单位经营机制转变的遗留问题还会衍生另外一个重要的制约,那就是国有文化事业单位和公益性文化单位所拥有的大量的文化资源难以得到良好的利用,很多资源处在低水平使用状态,远未实现资源的市场配置,既没有发挥其文化效应,也没有实现经济价值。究其原因,尽管也包含着资金、创意、运作方式等方面的问题,但核心的原因在于资源的拥有者不是真正意义上的市场主体,故而缺少活力,缺乏竞争和发展的内在动力,只有激发出它们的内在潜能,才能够促使我国丰富文化资源的活化和利用,使其能够向优势企业流动,从而使文化资源无限的潜在价值得以发掘,发挥出传播文化和发展经济的双重功效。

另外,文化产品的开发需要文化载体、创意、资金、人力等多种资源的结合,这些资源往往属于不同的文化单位,现有的文化管理体制依然是条块分割的状态,这极大地制约了文化产品的创新和发展,如大型的文化旅游项目,开发过程中需要协调横向和纵向的众多管理部门,没有大文化思路下的文化管理体制上的突破,就难以形成大旅游的恢弘气势。

3.文化产业结构优化升级的制度性障碍。文化产业结构是现存一切文化关系的制度性反映和总和。文化产业结构存在着低水平供求关系与非对称性结构矛盾,其内部发展不均衡,不同行业之间的发展速度和发展规模相差很大,基础性文化行业和具有较高间接效益和长远效益的文化行业的发展速度和规模不理想;文化产业经营单位众多,但产业组织的集约化程度不高;文化产业所有制结构不合理,民营文化企业发展滞后,非公有制经济成分比重偏小,投融资渠道狭窄。因此,我国文化产业结构的优化升级,不仅是文化产业自身发展的必须,也是解决我国经济发展结构性矛盾的需要,文化产业有必要成为当代中国国民经济和社会发展的一个重要组成部分,成为整个中国产业结构的重要组成部分。中国文化产业结构具有明显的文化行政管理制度色彩,反映的还是政府从意识形态管理需要出发,对文化产业资源配置的一种权力安排与部署。[6]也因此,文化产业结构的调整需要克服对原有体制的制度性依赖。

4.文化产业发展的宏观管理限制。我国文化产业的管理分属多个部门,从事文化管理的行政部门包括文化部、国家新闻出版总署、国家广播电视总局、国家文物局等,监督文化产业和文化贸易的政府部门还有商务部、信息产业部、国家旅游局、国家版权局、国家体育总局甚至包括教育部等。这一方面造成多头管理,管理越位现象,文化产业在发展中无所适从,另一方面也出现责任不明,管理缺位的情况,这与大文化的发展方向是相违背的。此外,从文化产业政策来看,我国的文化产业政策很不完善,立法层次低。很多文化产业政策重点在于规范文化产业发展,而在支持文化产业发展方面提供的能量有限,同时,由于现行文化管理与文化产业政策主要由不同行政主管部门制定并以政府的名义发布,因此,行业和部门的利益保护色彩比较浓重,文化产业政策的结构性矛盾和体制性障碍明显。[7]

三、基于文化产业发展的文化体制改革思考

我国文化体制改革的现有进展很好地支撑了文化产业的发展,对文化产业的繁荣做出了巨大贡献,但文化生产力的释放仍需进一步调整文化生产关系,即需要对文化体制进行深入改革,根据当前制约文化产业发展的体制性因素,文化体制改革应该在以下方面深入推进从而为文化产业的发展提供更好的支撑。

1.培育现代文化市场主体。培育合格的文化市场主体,需要推进经营性文化单位的转企改制,也需要努力深化文化事业单位的改革,前者在文化体制改革过程中已经取得了很好的效果,当前需要加强的是对那些具有公益性的国有文化事业单位的培育,只有将它们转化为真正合格的文化市场主体,才能够实现文化资源的充分开发和利用。对此,应该进一步认识到产业化和公益性并不矛盾,公益并不是文化事业的专长,那些被产业化方式经营的文化符号同样具备“公益”的效应,而且一定程度上因其更强的渗透力和更大的覆盖面,在传播知识、弘扬美德、开拓思维、提升文明程度等方面的功能更强大,现实中一些文化事业单位因不愿意丢掉来自财政的支持往往过多地强调自身的公益特性,这些单位没有能力也没有积极性去获取市场资源,依然沉浸在“财政投资幻觉”中,认为政府投资可直接形成文化生产力,而事实上依靠政府拨款难以走出紧张运行状态,[8]故而文化体制改革应该明确市场化的方向,给予大胆的肯定,把纯经营性国有文化单位和公益性文化单位中的经营部分推向市场,变为多种形式的文化产业,使其成为独立的法人实体和市场竞争的主体。此外,还要更加积极地尝试放开文化产业化运行的范围和领域,例如把一些博物馆、图书馆也大胆地推向产业化运作轨道,即使是新划定的事业单位,也同样要将其推至直面市场的位置,要讲求效率、改善服务、增强活力,像企业那样地运作。

2.推进文化产业结构调整。将文化体制改革与文化产业结构调整相结合,按照资源优化配置、产业内部均衡发展的原则,进行产业结构的战略性调整。文化体制改革应能促使文化产业在组织结构、所有制结构、生产力结构等三个方面得以提升。

文化产业组织结构提升需要培育文化产业集团公司和产业示范基地,形成完整的文化产业链。首先,应通过政府引导、市场调节、龙头带动,着力培养一批规模大、档次高、效益好的支柱企业,发展壮大现有优势企业,借以提高其带动能力和市场竞争能力;同时,将具有一定规模且效益好的龙头企业作为核心,联合一系列生产上下游产品的企业,组建大型企业或企业集团,借以加强上下游产业的联系,实现优化组合,提高效率。

我国文化产业所有制结构的显著特征是长期以来在文化产业领域实行国家专营。优化文化产业的所有制结构,需要大力发展民营文化产业,培育若干重点民营文化企业,发展一批“专、精、特、新”的中小型文化企业,切实落实民营文化企业与国有文化企业一视同仁的国民待遇;制订完善非公有资本参与国有文化单位改革、文化设施建设和兴办各类文化产业的政策;鼓励社会力量参与公益性文化事业的建设和管理。改革一系列不相适应的体制和机制,实现体制和制度创新,消除妨碍文化产业结构调整和体制改革的制度性障碍,形成多种所有制成分共同办文化产业的新格局。

文化产业生产力结构的调整可以有效地克服和解决制约文化产业发展的结构性矛盾。提高文化产业的生产力需要重新进行产业形态划分,加大产业发展规模的投入,培养良好的文化产业环境,提升文化产业发展所需的社会资本、人力资本和文化资本并对之进行资源整合,之外,由于文化产业本来就是现代科技的文化产物,是高科技与高文化的结晶,高新技术在文化产业领域的应用发展会提升人们文化消费的体验并进而提高文化产品的附加值,要加大科技投入,以提升文化产业的生产力结构。

3.加强和改善宏观管理。现有文化产业的发展缺乏良好的制度保障,文化体制改革是文化产业发展的制度安排和制度保障。[9]制度层面最基本的支持来自管理体制的合理有效。文化产业多部门管理现象,作为制约产业发展的一个严重的问题,对政府部门的职能进行大调整势在必行,必须彻底改变配置不合理、人员、资源的浪费现象,对资源和机构做出整合、调整,[10]但应认识到其中的工作因为涉及面大,难度和阻力都将会客观存在,问题的解决很难一蹴而就。因而,在体制改革中不宜采取激进的方式,比如将所有的管理部门整体归并、整合精简、统一办公,这很可能造成流于形式,不能解决问题反而造成混乱。可以采用渐进式的部门再造方案,即对文化管理部门中职能交叉严重的业务进行重组,对分割严重的业务进行划转。如北京市的经验是组建文化市场行政执法总队,按照载体内容进行监管,如对手机、楼宇电视、移动电视、互联网等的监管,而电影的审查、摄制、发行和放映等业务通过划转改变原来的分割管理状态。[11]

宏观管理的加强,一个重要的方面在于要提高管理部门的政策执行能力,确保政策的精神能够被正确地领会吸收并及时落到实处,成为企业在经营机制转变中可以依赖的资源。如在2008年10月份出台的文化体制改革的114号文件,其中包括《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》,涉及员工的收入分配、社会保障、人员分流安置,还涉及经营性文化事业单位改制为企业后享受的优惠政策等内容,对转制企业税收负担等很多方面都有明确的规定,但只有促使企业充分领会政策精神,加大改革的紧迫感,抓好落实,才能更好发挥其价值。

参考文献:

[1]刘吉发,岳红记,陈怀平.文化产业学[M].北京:经济管理出版社,2005,(7).

[2]霍步刚,傅才武.我国文化体制改革的理论分期与深化文化体制改革的策略问题[J].中国软科学,2007,(8).

[3]李舫.我国文化体制改革取得新进展[N].人民日报,2008-03-13.

[4]邵培仁.文化产业经营通论[M].成都:四川大学出版社,2007,(4).

[5]章建刚.解放思想,更新观念,以文化体制改革促文化产业发展[J].人文杂志,2005,(4).

[6]胡惠林.论文化产业结构的战略性调整与制度创新[J].思想战线,2003,(4).

[7]徐庆文.中国文化产业发展的瓶颈[J].杭州师范学院学报,2006,(3).

[8]陈怀远.深化文化体制改革的若干问题[J].学术论坛,2006,(10).

[9]解学芳.文化体制改革:文化产业的一项制度安排[J].学术论坛,2007,(8).

[10]宋蒙.从"文化例外"看当前深化文化体制改革中的几个问题[J].东南大学学报,2009,(1).

[11]孔建华.北京文化经济议事协调机构的作用与工作机制——兼谈文化管理部门渐进式改革的趋势[J].艺术与投资,2008,(9).

[责任编辑:黎 峰]