美国对外教育援助的战略与实践

宋懿琛

编者按:近年来,国际教育开发援助日益引起我国的关注。2009年5月25日,教育部第七次对发展中国家教育援外工作会议在浙江金华召开。教育部副部长郝平在题为《抓住机遇,继往开来,开创教育援外工作新局面》的主旨报告中,全面总结了我国2008年教育援外工作的经验和成绩,并对2009年的教育援外工作提出了具体的任务和目标。他指出,2009年是中非关系承前启后、继往开来的一年,也是全面落实中非合作论坛北京峰会八项举措的冲刺年。在新形势下,教育部将按照中央统一部署,指导各项目院校,抓住机遇,解放思想,积极应对挑战,勇于开拓创新,努力开创教育援外工作的新局面。与会代表就《教育部教育援外基地管理办法(征求意见稿)》、如何解决选派援外教师过程中出现的问题、如何实施教育援外“走出去”战略、如何做好教育援外后续工作等问题展开了积极探讨。为了让广大读者更好地了解发达国家及相关国际组织在国际教育开发援助领域的情况,本期专题策划栏目聚焦“国际教育开发援助”,介绍美国、日本及世界银行的经验,以为我国开展相关工作提供参考。

[摘 要] 文章以美国官方援助机构——国际开发署为例,对美国国际教育援助的政策演进、主要战略及其项目作一概述分析,以期对我国的对外教育援助政策起到借鉴作用。

[关键词] 对外教育援助 国际开发署 战略 实践

国际教育援助是发达国家向发展中国家提供教育帮助的一项重要举措。美国作为世界上最发达的国家之一,在开展对外教育援助方面已经形成了比较完善的体系。中国在教育快速发展的同时,也正在成为国际教育援助的新兴力量。因此,了解和熟悉国际教育援助的规则与战略就显得尤为重要。

一、美国对外援助政策演进

美国对外援助起源于1961年9月4日国会通过的《对外援助法》。该法确认了美国对外援助计划包括军事的和非军事的援助。该法提出要建立一个机构管理经济援助计划。1961年11月3日,约翰·肯尼迪总统建立了美国国际开发署(United States Agency for International Development,以下简称USAID),成为第一个美国对外援助专门机构,开展长期经济和社会发展援助的协助工作,旨在帮助发展中国家开展救灾、摆脱贫困和实现民主改革。

上世纪70年代,美国实现了对外援助方式的重大转变,由“基本人员需求”方式代替了以往的技术和资本援助计划。1973年的《新方向法》规定了五类援助,以满足贫穷国家的基本需求,分别是食品与给养,人口规划,健康、教育和人力资源开发,选定的发展问题,选定的国家和组织。由此,USAID向受援地区或者国家提供美国的专业技术和商品,而不是依靠大规模的资金和资本性商品或基础设施进行援助。这种援助方式一直延续至今。

20世纪80年代,美国对外援助以“稳定与重建”为特征。为了稳定货币和财政体系,USAID实施了以出口为导向的生产和贸易项目,通过市场规则来推动发展中国家的政策和制度重构。在这一时期,USAID再次确定了经济增长的宽泛意义,强调通过农业和国内市场拓展的繁荣来应对穷人的就业和收入问题。里根总统恢复了作为国家安全政策功能的对外援助,建立了援助的四项主要内容:政策对话和改革、制度开发、技术转移和发展私立组织。

到了20世纪90年代,“可持续发展”成为美国开展对外发展援助的优先项目选择,开始关注一些改变发展中国家自身生活品质能力的项目,明确了可持续发展的四项基础领域:人口与健康、宽泛基础的经济增长、环境保护以及民主构建。这一时期,美国根据受援国家的经济条件而提供一揽子的发展援助计划:在转型国家处于危机之时,提供一揽子的援助计划帮助这些发展中国家。对于一些不适合由USAID直接援助的国家,美国通过非政府组织提供支持和帮助。

进入新千年以后,USAID和美国国务院第一次发布了2004~2009年联合战略规划。① 2002年3月,布什总统宣布建立“世纪挑战帐户”,支持全球发展新契约,指出发达国家对发展中国家负有更多的责任,应作出更多贡献。2004年1月,时任总统布什批准由世纪挑战账户集团来管理和实施这个战略规划。

二、美国对外援助的现状

2005年美国用于国际开发援助的经费占国民总收入(GNI)的0.22%,2006年为0.18%[1]。尽管美国2006年的这个比例在全球对外援助国的排名为倒数第2位,但从对外捐助的绝对数量上看,美国仍是目前世界上最大的对外援助国,对外捐助总额达到235亿美元,占美国所有政府开发援助的23%,是排在第2位的英国的两倍左右。2006年美国对发展中国家经济援助的情况如表1所示。

在国际开发援助方面,美国除了由政府提供资金之外,民间机构、私人团体等也为国际援助提供了大量的经费支持。2006年,美国政府的官方对外援助经费只占全国对外援助总经费的12%左右。

三、美国对外教育援助的主要战略

USAID是美国执行对外援助政策的主要机构,可支配的经费占全部对外援助经费的2/3。不过,在选择受援国和决定援助配额的政治决策中,该机构并没有决定权,而只是政策执行部门,只享有咨询权。目前,在国家安全、外交政策和反恐战争领域,USAID日益发挥着至关重要的作用,其目标在于通过促进经济增长、维护人民健康和提供紧急人道主义援助来推进发展中国家的民主进程,促进和平与稳定。

作为美国政府重要的国际开发机构,USAID承诺为发展中国家的公民提供教育协助,以此改进其生活,推动社会发展,提高生产力以及充分利用全球化所提供的机会。

USAID制定的教育援外主要战略是“通过学习改善生活”。这是基于广泛的研究、仔细的分析以及半个多世纪来援助超过75个国家获得的一手经验所得出的结论。战略的核心领域是基础教育:熟练的运用习得的基本技能,如读、写、算和批判性思维,在变革的经济环境中带来繁荣发展。

USAID的教育援助总目标是:帮助发展中和转型中国家的公民获得技能与知识,让其生活在自由和繁荣的社会之中。因此,USAID的教育项目集中于两项宽泛的但相互补充的目标。[2]

1. 推进平等获得高质量基础教育的机会

USAID重申基础教育是获得终身学习机会的基础。基础教育是USAID的教育优先发展领域,在资源和项目上有优先权。2004年,USAID为43个国家的基础教育发展提供了3.655亿美元的援助,这个数字是2001年的2倍。

2. 增加生产力所需的知识和技能

USAID会资助基础教育之外的选择性领域,包括人力开发和高等教育领域。2004年USAID在人力开发中的直接投入是1 200万美元;在高等教育领域,1998年~2004年间USAID与71个发展中国家的295所大学进行了援助和合作。

此外,USAID的教育援助战略强调以下战略性管理原则:关注有极大需求和作出承诺的国家;保持全方位的视角;提高效能;强调项目的可持续性;联合私人组织和其他捐赠机构;支持创新。

四、美国对外教育援助的主要项目

USAID的教育援外项目主要关注基础教育领域,此外还包括教育拓展总统计划、高等教育、人力资源培训等方面,其重点是扩大服务不足群体(如女童、穷人、残疾人和农村地区人群)的受教育机会,改进教育及其相关的整体质量。

1. 教育拓展总统计划

2007年5月31日,时任总统布什宣布建立新的项目协助发展中国家开展国际教育,即“教育拓展总统计划”。计划规定,从2008年开始,美国对埃塞俄比亚、加纳、洪都拉斯、利比里亚、马里和也门等6个国家开展特别援助,帮助这些国家在2015年实现全民教育目标。

这一总统计划也对其他领域给予了支持,如全球健康(HIV-AIDS、疟疾、被忽视的热带疾病)和经济增长。这个计划倾向于在以下方面做出努力:具有能够取得极大成就的潜力;能够方便地评估或评价;具有突破性或创新成就;对个人生活能够产生直接影响。

计划预计在未来五年投入5.25亿美元资金。这个计划也是美国总统援外计划中第三次聚焦于教育领域,前两次分别为卓越教师培训中心计划和非洲教育计划。

2. 基础教育领域的援外项目

USAID在基础教育领域主要针对以下对象开展教育援助活动。[3]

第一,增加接受有质量校内外教育计划的儿童数量。例如在秘鲁、津巴布韦、摩洛哥、埃及和印度尼西亚等国,USAID教育项目旨在改进当地的基础教育质量,并都取得了显著的成效。

第二,增加具有良好教学技术和技能的教师数量。例如在拉丁美洲和加勒比地区,“卓越教师培训中心计划”改进了1~3年级课堂阅读教学的质量,特别是关注了贫穷国家和不利社区。“非洲教育计划”面向90万教师和管理者,开发、推进和拓展创新的培训方法,以提升几百万非洲儿童的学习质量。

第三,提升课程和教学资源质量。USAID的“全球学习网络”计划可以允许世界各地的教师在线共享教学资源和教育资源。

第四,为教育决策者提供更多的教育数据与指标。USAID的“教育数据II期项目”为世界各地教育政策和项目的资料收集、评估提供支持,如“低年级阅读评估计划”和“教育与政策资料中心计划”。

第五,改善政府对基础教育政策和资源的分配。

第六,推动社区参与学校发展。USAID对巴基斯坦的支持是一个很好的例子,通过当地社区参与学校的改进计划改善了中学女童的状况。

第七,帮助更多的儿童和教师运用教育技术改善学习。例如USAID的“Dot-COM 联盟”项目,通过数字和广播技术的应用,为教育质量改进、享有机会拓展以及教育系统的公平性提供支持。

3. 高等教育领域的援外项目

USAID在高等教育领域的目标是提高受援国高等教育机构人员和机构的能力,有效地推动经济、政治和社会的发展。它特别关注对高等教育机构的能力建设:对关键的技术领域提供短期和长期的培训项目,推动受援国的发展;提供关键领域的学位项目;为技术领域(健康、农业、基础信息交流技术、自然资源管理、商业开发、科学和工程)提供技术协助和实施项目;提供应用研究;提供政策分析。

USAID的“高等教育发展计划”(Higher Education for Development,以下简称HED)就是支持学校能力建设的项目,为美国综合性大学和社区学院与受援国大学院校开展合作提供机会。自1987年以来,HED及其以往相关计划启动了300多所院校的合作,增强了约60个发展中国家的200多所高等教育教学、研究和培训机构的能力建设。

典型的HED计划的合作案例有,“美国-墨西哥培训、实习、交流和奖学金计划”,为美国和墨西哥大学间的交换培训、实习和奖学金等提供机会;“东非公共卫生领导项目”,为东非公共健康院校和美国高等教育机构的长期合作提供支持;国家层面的高等教育机构能力建设合作项目,如改善大学院校设施、加强管理教育的能力以及改进自然资源的管理。[4]

4. 人员培训、人力资源开发和院校能力建设

人员培训与能力建设是USAID大多数活动的核心内容之一,关系到USAID项目的影响力和可持续性。USAID每年都对成百上千的国家和个人提供培训支持,这些培训计划大多是短期的(技术培训、访学、领导学发展、公共外交),但也有一些是长期性的(学位攻读、非学位研究或领导能力培训)。2007年,参与培训的人员超过了478 000人,包括4 480人参与了美国的培训计划,参与人员有来自公共部分或私人企业,有中高层管理者、当地领导者、教师和教育管理者、技术人员和NGO职员[5]。这些培训计划会帮助参与者习得新的技能、知识和批判态度,达成培训的目标。

参与培训的人员主要来自与USAID合作发展项目的组织机构。因而,这样的培训就不仅关注个人能力和知识以及工作表现的改进,而是强调合作组织的输出成果(Output)或生产力。为了达到这种目的,此类培训不仅是跨越技能和知识鸿沟的工具,更重要的是应对其他障碍,如组织结构、工作环境、手段和动力,旨在改进整个组织的表现和输出成果,而不仅仅关注培训的数量。

除了实施个人技术培训项目以外,USAID的人员培训和能力开发也与其它机构以协议的方式开展合作项目,如教育发展研究院(Academy for Educational Development,AED)项目和世界学习(World Learning)项目。

参考文献:

[1] The Center for Global Prosperity. The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.

[2] USAID. Education Strategy-Improving Lives through Learning 2005. http://www.usaid.gov/policy/education_policy05.pdf.

[3] Basic Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/basic-ed/index.html.

[4] Higher Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/higher-ed/index.html.

[5] Workforce Development. http://www.usaid.gov/our_ work/education_and_universities/workforce_dev/index.html.

(作者单位:上海市教育科学研究院高等教育研究所)

责任编辑 张 鹤

① 该规划关注美国的国家安全战略和失败国家(Failing States),主要的优先行动或计划是:阿以和平进程,伊朗的稳定和民主,穆斯林世界的民主和经济自由化,阿富汗的稳定和民主,化解北朝鲜对区域和世界的威胁,调解印巴的紧张局势,安第斯的禁毒和民主,加强联盟和合作伙伴关系,加强联合国的有效性和责任性,HIV/AIDS的预防、治疗和关护,化解饥荒危机,负责任的开发援助,结盟外交和发展性援助。

② 此处引入了经济参与(Economic Engagement)的概念。通常的经济援助测算排除了私人部分,如美国基金会、公司、私人自愿组织、大学院校、宗教组织和私人汇款等;而国家总体经济参与应包括商业性和慈善性的援助,详见The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.