探析“审议意见”的法定含义及其运用

吴清泉

地方各级人大尤其是区县人大常委会“审议意见”出现的频率较高,已成为常委会议事决策成果的表现形式和要求同级“一府两院”落实常委会决策和督促改进工作的书面交办方式。但是,无论是理论界、学术界,还是人大机关自身,都对“审议意见”含义的理解以及“审议意见”的形成、运用及其效力还有一些不同的看法,各地的运用方式和运用场合也不尽相同。笔者认为,对“审议意见”既不能夸大其法律强制力,也不能弱化其监督严肃性,要准确理解监督法“审议意见”的含义,正视实践中“审议意见”的探索和运用,进一步完善法律规范,避免随意夸大“审议意见”的作用,滥用“审议意见”,又要强化“审议意见”的法律效力,科学运用“审议意见”,增强基层人大常委会议事质量和效果。

监督法对“审议意见”表述的含义及其处理方式十分明确,既不等于决议决定,也不同于建议意见,虽没有强制的约束力,但也不失法定的严肃性。

法定的“审议意见”首见于监督法。监督法第十四条的规定是这样表述的:“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”由此表明:监督法没有“常委会审议意见”的表述,所称“审议意见”是常委会组成人员的审议意见,其处理方式也十分明确,即“交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”。

如何“研究处理”?监督法作了严格规定,既有程序性规定,又有强制性要求,充分表明监督法对“审议意见”的“研究处理”具有严肃的法律约束。监督法第十四条强调:常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见,“人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。”“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”第二十条也明确规定,“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。”“常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”第二十七条规定,“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。必要时,由主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”“常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”

上述规定可以这样理解:常委会“组成人员”的“审议意见”,不完全等同于常委会的意见,不能简单地把组成人员的审议意见理解为权力机关的意志,因此,法律作了具有一定弹性的规定,即由人民政府、人民法院或者人民检察院“研究处理”;但“审议意见”又不同于代表个人意见,是组成人员在常委会会议上审议时的意见,是履行特定职务在特定会议上针对特定议题的意见,具有严肃性,因此,监督法作了严格的规定,实践中应该把握好、运用好以下关键环节:第一,“审议意见”必须“研究处理”,这是法定的非常严肃的要求;第二,“人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告”,表明必须要有处理结果,没有随意性,不是去“研究”处理不处理的问题,而是要负责地“研究处理”并报告落实结果;第三,常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议,为此,如果“审议意见”得不到认真负责地“研究处理”或有效落实,法律对常委会采取进一步监督措施提供了更大的空间,对确保“审议意见”落实提供了法律保证;第四,本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告,这是强制性的,是人民政府、人民法院或者人民检察院必须履行的法定义务;第五,常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布,实行公开透明。如果将这种监督进一步延伸,与社会监督、舆论监督结合起来,势必推动人大“审议意见”和决议决定的落实,更扩大了人大监督效果。

实践中基层人大对“审议意见”的应用进行的探索和创新,是基层人大工作不断发展的产物,对强化地方国家权力机关的职能,增强人大工作实效发挥了积极作用。

基层人大工作中一般所称的“审议意见”以及研讨的“审议意见”,多是针对“常委会审议意见”而言的,客观上表达的是类似于决议决定的常委会集体意志。将“组成人员审议意见”上升为类似于常委会决议决定的集体意志,并带有强制性的要求贯彻实施,虽然法律依据不充分,也不值得提倡,但基层人大与人民群众联系最密切,接触的大量而具体涉及经济社会发展和国计民生事项,不可能事事做决定,将常委会会议审议时形成的倾向性意见,通过一定形式传达给“一府两院”,并确保得到尊重和落实,这是客观需要解决的问题。

基层人大的实践证明,听取和审议“一府两院”专项工作报告,是人大常委会行使监督权运用最多的方式,而这种监督的实效,主要体现在“一府两院”研究处理审议意见的最终效果上。因此,“组成人员审议意见”发展成“常委会审议意见”是随着人大工作的发展和基层客观实际情况应运而生的,是基层人大工作不断探索和创新的产物。而且,各地人大还在继续探索如何科学地形成“常委会审议意见”,促进“一府两院”认真负责地“研究处理”,达到好的效果。

如何实现好的效果?重庆市万州区人大的研究结果和实践运用表明,取决于以下几个因素:一是常委会组成人员的审议质量很高,提出的意见切中问题的实质和要害;二是形成的审议意见充分反映组成人员的一致意见,而且具有现实可操作性;三是审议意见具有一定权威性,能够得到认真研究处理。形成以上几个因素,需要做到以下几个方面:一是在听取和审议专项工作报告前应做充分的准备;二是审议意见应归纳组成人员的审议发言,形成一个具有一致性的意见;三是审议意见应在常委会会议上获得通过。

事实上,这种“审议意见”形成的流程已经是一个非常严肃、体现民主和集中的过程:对拟审议的专项工作开展深入调研并形成调研报告—将调研报告送每位组成人员—召开主任会议由全体驻会组成人员根据专项工作报告、调研报告形成初步的审议意见草案—召开常委会会议前将审议意见草案连同专项工作报告送每位组成人员—召开常委会会议,在听取专项工作报告后组成人员充分审议发言—发言完毕由会议主持人结合审议意见(草案)对组成人员发言进行总结概括—由工作人员在会议间隙对审议意见草案进行整理—会议对整理后的审议意见稿审议后进行表决—由常委会办事机构将审议意见印送“一府两院”研究处理—“一府两院”报告落实办理情况—根据情况对专项工作报告和审议意见作出决议决定—向社会公开。

由此看出,此类“审议意见”产生于地方人大常委会的工作实践中,解决了原有的决议、决定、会议公报、会议纪要不宜处理的某些审议结果的问题,适应了地方人大常委会深化监督工作的需要。“审议意见”内容以审前调研为基础反映的是人民群众呼声,出自常委会组成人员对议题的审议,体现的是大多数人员意见,不再是个人发言,是按照民主集中制的原则形成的审议结果,表达了人大常委会的集体意见,具有“人民意志”的属性。而且,从多数地方人大常委会工作实践看,“审议意见”送达对象就办复工作向人大常委会作出报告,人大常委会就办复工作情况进行跟踪检查,效果是好的,影响力是很高的,对强化地方国家权力机关的职能、增强人大工作实效发挥了积极作用。

加强立法调研,对监督法有关“审议意见”的原则规定,通过地方立法制定具体贯彻实施细则,对审议意见的形成、应用、办理等加以规范。

人大工作的一个鲜明特点就是讲程序、集体行使职权,人大常委会审议“一府两院”的工作报告,是集体行使职权的主要形式之一。提高常委会审议质量,保证审议意见的落实,是地方人大在依法履行职权过程中求真务实的体现。近年来,关于“审议意见”的讨论一直是人大工作者广泛关注的热点。一方面,作为“常委会审议意见”这种由地方人大常委会摸索出来的监督方式,在实践中已得到普遍的运用;另一方面又一直存在争议,可以说,从它产生开始,人们对它的探索和思考就一直没有停止,许多问题至今仍未形成统一认识。

毋庸置疑,在基层人大工作实践中,审议意见作为地方人大常委会的主要监督手段之一,当前,迫切需要对审议意见的形成作出程序性规定,对其性质和地位予以明确。因为只有对审议意见从法律上加以规范,并作为一种独立的法律形态确定下来,各地人大做法各异的现状才能得到根本改变,审议意见的作用才能得到充分发挥。应当加强对人大审议工作实践的调查研究,着力解决理论上的困惑和难题,消除法律障碍,使一些争议较大、认识不一的主要方面达成共识,通过地方立法途径加以解决,为审议意见规范化、科学化提供有力的依据。

与此同时,也仍然应当坚持一个基本观点,以更多地运用法律赋予基层人大有权作“决定决议”的形式为宜。事实上,实践中的多数“常委会审议意见”已经具备了“决议决定”的属性,从“审议意见”通常出现的两种情况来看:(1)一般意义上的“审议意见”即常委会组成人员审议意见,按一般处理原则交由“一府两院”研究处理,如不能认真研究处理得到落实,亦可以加大力度作出决议决定;(2)对重大事项的审议,组成人员的审议意见一致或相对集中,又需要“一府两院”落实办理,本来就应当上升为集体意志,形成决议决定,增强强制力、严肃性,不宜再以“审议意见”方式处理。因此,没有必要采用“常委会审议意见”这种变通的“决议决定”手段,对需要人大决策和必须严肃监督的重大事项直接进入人大“决议决定”层面,更有利于提升人大工作效率,维护人大行使重大事项决定权的权威性。

(作者系重庆市万州区人大常委会副秘书长)