辩论机制：人大议事规则的核心程序之构建

戴激涛

一、问题的提出:“瞌睡代表”拷问制度缺失

在2008年4月召开的深圳市四届人大五次会议上,有代表在看报纸,甚至在其他代表发言期间玩手机、打瞌睡,还有部分代表则存在着迟到、缺席现象[1]。尽管2008年年初,广东省委办公厅、省政府办公厅曾联合发出通知,要求进一步端正会风:“严禁随意离开会场,不准在会场内抽烟,不准接听和拨打手提电话,不得从事与会议无关的其他事情,严禁在会场打瞌睡……凡因会风受到通报批评的,将受到严厉处罚。”[2]但深圳“两会”期间部分人大代表与委员的瞌睡情形通过媒体的报道,在引起民众议论、叹息的同时,更多的是对人大代表制度建设的反思。根据相关报道,人大代表在人代会上打瞌睡的现象,在北京市、辽宁省等地的人大会议上同样存在[3]。众所周知,实现人民当家作主,主要靠人民代表大会制度。因此,人代会不仅是政治程序,而且是人大代表集民意、争民益的政治活动场所;人代会不仅是人大代表履行义务的基本方式,而且是反映民众诉求,实现公民权利的制度途径。那么,究竟是什么原因,让我们的代表变成了“瞌睡代表”呢?又应当如何从制度建设上杜绝代表在会场打瞌睡这类怪现象,让“三手”代表(到会握手、开会举手、散会拍手)变成真正的民意代表,使其在议事过程中更集中、更深入、更系统地讨论议题,防止人大会议沦落为“热热闹闹走过场”的话剧?这些都是摆在我们眼前亟待研究的重大现实课题。本文试从完善人大议事规则的角度,结合广东的实际情况,探讨上述问题的解决方法。

二、人大议事规则中引入辩论机制的必要性与可行性

一般说来,议事规则是立法机关依照国家法律,围绕一项动议所举行的正式讨论、争辩和表决。会议内容越是重大复杂,议事规则越是精密合理。议事规则的基本内容是规范和调整会议活动中不同主体之间的权利义务,涉及议程决定权、议案提出权、议题控制权、出席权、发言权、表决权等诸多权利。考察西方发达国家议会的议事规则可以发现,法治、自由、平等、权力制约、正当程序、多数决定、尊重和保护少数是现代民主国家议事规则的基本理念。迄今为止,世界各国的议事规则已经相当复杂、精妙、完备。

议事规则通过审慎平衡参与会议的多元主体的权利,发挥了如下重要作用:(1)维持议事活动的秩序,使议事活动成为一种民主、理性、和平、宽容的交流过程;(2)保证议事过程的公正、公平、透明,让各方参会者在平等的环境下,自由发言,并展开实质性辩论,形成公共理性;(3)提高议事活动的效率,避免议题分散混乱、跑题偏题、议而难决。而在议事规则中起到关键作用的,就是辩论制度。作为议事规则的核心构成,辩论制度不仅是一项法定的独立程序,而且是保证议案民主化、科学化、理性化的制度基础。如英国平民院全院大会对法案的审议均采用辩论机制;全院大会监督政府、讨论时务,也都采用辩论机制。平民院全院大会的辩论在大会主席主持下进行,辩论程序大致包含以下步骤:动议→正、反方首席议员先后发言→正、反方其他议员轮流发言→正、反方代表总结→表决[4]。多元主体的利益博弈是辩论机制产生的逻辑前提和现实基础,辩论过程集中体现了代议机关的议员行使选民所赋予的权利时,所具有的高度责任感和职业素养。

我国于1987年制定全国人大常委会议事规则,1989年制定全国人大的议事规则,《广东省人民代表大会议事规则》是1999年2月2日广东省第九届人民代表大会第二次会议通过的。人大工作的实践表明,人大议事规则对规范议事程序,提高议事效率,保障人大依法行使职权,发挥了重要作用。但是,由于人大议事规则中没有对辩论机制进行明确规定,致使人大议事活动的主要形式是协商讨论,代表和委员的发言分别主要是在人大的小组会议、代表团会议上和常委会的分组会议、联组会议上进行,因此,即使多元利益主体的观点和想法存在冲突对立,但这种冲突对立不会以尖锐、明显、集中、直接的形式表现出来,客观上表现为代表各说各话,在会议上的发言“跑题”、“走过场”、“无关痛痒”、“不着边际”,人大代表也被戏谑为“哑巴代表”、“举手代表”和“老好人代表”。在这样的场景下,我们的大多数会议氛围当然非常融洽。但是,剑桥大学讲师刘瑜在《缺乏辩论的大会是寂寞的》一文中说:“和谐的、团结的会议气氛固然是件好事,但是假如这种融洽的基础是对社会矛盾的掩饰或者无视,那就成了‘伪融洽了……相比把矛盾藏到桌子底下来维持一个桌面上的团结融洽,倒不如把矛盾摆到桌面上来公开讨论。”[5]

事实上,早在1956年,周恩来同志在《专政要继续,民主要扩大》一文中就明确提出,完善人民代表大会制度必须建立辩论制度,“将来在代表大会上要建立辩论制度。就是说,人大代表提出的意见,政府要出来回答,回答对了,人民满意;不对,就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学,但是西方的某些形式和方法还是可以学的,这能够使我们从不同的方面来发现问题。换句话说,就是允许唱对台戏,我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对真理、面对错误,有错误就不怕揭露、就勇于承认和改正。”[6]尽管周恩来所说的“辩论”与我们所说的辩论制度不完全一样,在很大程度上指的是质询,但在人大的各种会议上实行辩论制度,不仅是必要的,也是可行的,让代表在讨论议案时不同意见形成争论,而不是各自发言一通就了事,不仅有利于对议题的审议,而且有利于审议质量的提高。辩论制度,意味着所有决定必须是在经过充分而且自由的辩论协商之后才能作出。每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志,甚至一直到这个意志变成总体的意志。

但长期以来,在我国的人大会议上不要说没有辩论,就连大会发言也不多。代表和委员的发言分别主要是在人大的小组会议、代表团会议上和常委会的分组会议、联组会议上进行。即使在人数较少的小组讨论上,多数代表也习惯了倾听,导致会议行政色彩较浓,会议性质转变成工作汇报会和动员会。在许多地方人大会议上,代表也是就议案各自发言一通了事,或者是一人说其他人只是听,审议过程最多是一般的议论表态,只有少数人发表意见,大多数人只是聆听,或者默认别人的意见,再直接进行投票表决。因此,在人大议事规则中构建辩论制度,不仅有利于充分实现宪法和法律规定的人大代表的各项政治权利,而且是确保议案民主、科学、理性的客观要求,是社会主义法治国家实现人民当家作主的应有之义。

三、广东的经验及展望:对未来人大议事模式的构想

在广东省的人大会议上,代表能言敢言的魄力、党委政府从善如流的态度、会场内外激烈争论的情景一度成为民众参与政治生活的主题词;人大代表敢于监督,媒体深度参与立法,人大立法在大型门户网站上公开征求意见,创立立法顾问制度,建立立法专家咨询库,召开全程向媒体开放的专家研讨会,征求政协委员意见的专场座谈会,深入基层召开“PK”式征求公众意见的座谈会,举办大型政论性公开电视论坛等形式,形成了多年来的独特的两会“广东现象”[7]。比如2008年人代会期间,人大代表卢光霖痛批政府的预算管理是“逼着你乱花钱,不花完,你就是蠢才”等[8],涌现出了一批像王则楚、朱列玉、方潮贵、李德锋等积极关注国计民生、为民请命、建言献策的代表,《人民日报》曾对此作出高度评价[9]。这表明在议事规则中建立辩论制度,广东人大代表已经具备一定主体资质和言说能力。人大会议本是表达民愿的议政场所,受人民委托参政议政和监督政府的代表委员畅所欲言,本是应尽之职。如果每位代表都能够主动参与到议题辩论中去,积极建言献策,又怎么会出现本文开头所出现的“瞌睡代表”现象呢?事实上,没有什么能比发言、吵闹声更能惊醒和吸引打瞌睡、看报纸、迟到缺席的人大代表了。因此,在人大议事规则中引入辩论制度,在于通过科学民主的议事机制,使人大代表充分行使宪法赋予的职权,践行科学发展观,这不仅是解放思想、保障民生的客观要求,也是构建和谐社会、建设民主政治的根本要义。

根据各国议会的经验,及被孙中山视为民权基石的罗伯特议事规则(Robert'sRulesofOrder)[10],在人大议事规则中构建辩论机制,让与会各方的意见和利益得到充分的表达,至少应当考虑以下方面:

(1)辩论次序。代表发言必须获主席准许,由主席决定发言次序。如因辩论激烈,某些代表不经主席准许而同时起立发言,造成混乱,主持人应当警告。拒不接受这一警告而继续擅自发言的代表将会受到主持人点名批评。

(2)辩论形式。代表发言参与辩论应当站立,不应照念发言稿。如果仅仅按自己事先准备好的讲稿照读一通,就很难形成观点交锋。当代表的发言涉及其他代表时,不应直呼其名,而应使用“尊敬的来自XX区的代表”或者其他表示尊敬的称呼。

(3)辩论内容。会议上所有辩论必须与议案有关,代表发言讨论要针对待决问题。如果内容脱离议题,主持人应当指出并且制止,辩论应对事不对人,禁止利用发言机会进行人身攻击,禁止辱骂或讥讽的语言。

(4)发言规则。同一场议题的辩论中,一人只准许发言一次。在全体会议上的发言,不超过10分钟;在联组会议和分组会议上,第一次发言不超过15分钟,第二次对同一问题的发言不超过10分钟。这将使尽可能多的代表参与到辩论中去。事先提出要求,经会议主持人同意的,可以延长发言时间。这一点可以参考2009年4月修改的全国人大常委会议事规则的新规定,各地人大根据自己的实际情况斟酌进行规定。若辩论的时候有人请求发言,主持人应该先问他持的是哪一方的观点,如果其观点与上一位发言人相反,那么他有优先权。

(5)总结陈词。在每场辩论的总结阶段,由各界人士选派代表做总结发言,集中陈述各利益主体的正反方面理由。最后再进行投票,民主表决。

(6)辩论主持人。对于辩论的主题,会议主持人不应发表自己的观点和任何意见,处于中立地位,只能对程序发言,主持对议题逐条讨论,询问大家的意见,规定每个人的发言时间和辩论次数,保证同一时间内只能有一个议题,提高议事效率。

民主政治发展的实践表明,制度建设是根本。实现人大从“社会问题呼吁者”到“国家事务管理者”的角色转换,有赖于对人大议事程序上的制度改革。在广东省已经具备相应制度条件与主体资质的情况下,在人大议事程序中构建起辩论机制可以循序渐进,慢慢完善人大议事规则的程序制度。以2009年4月24日全国人大常委会议事规则修改为契机,进一步完善地方人大议事规则,适时引入辩论机制,待时机成熟时将之规范化,不仅将促使人大代表切实履行百姓代言人的职责,不再上演“瞌睡代表”现象,而且将提高人大工作制度化、规范化、程序化,提升立法质量、创新立法工作。我们相信,在人大议事规则中构建起良好的辩论机制,能够有条不紊地让各种意见得以表达,用规则来压制各自内心私利的冲动,求同存异,然后按照规则表决。这种辩论机制及所设计的操作程序,既保障了民主,也提高了效率,将成为广东省人大工作开创议事民主的新航标,并将引领全国人大议事规则迈向新改革。

注释:

[1]参见宋元晖、刘荣:《深圳“两会”人大代表埋头读报 四个代表团中途散场》,载《南方都市报》2008年4月14日。

[2]李刚:《广东严厉整顿会风开会严禁抽烟接电话打瞌睡》,载《人民日报》2008年1月17日。

[3]潘洪其:《“人大代表打瞌睡”背后的真问题》,载《北京青年报》2008年4月15日。

[4] 参见蔡定剑、杜钢建主编:《国外议会及其立法程序》,中国检察出版社2002年版,第41~46页。

[5]刘瑜:《缺乏辩论的大会是寂寞的》,载《南方周末》2008年3月12日。

[6]周恩来:《专政要继续,民主要扩大》,《周恩来选集》下卷,人民出版社1984年版,第208页。

[7]参见吴习:《人大工作中的“广东现象”》,载《人民与权力》2000年第10期。

[8]郭光东:《“吵架”的大会也是团结的大会》,载《南方周末》2008年3月7日。

[9]唐易水:《解放思想,首先要解放表达》,载《人民日报》2008年2月22日。

[10]“罗伯特议事规则”是美国最广受承认的议事规则标准。无论对于议事专家、还是新上任的协会主席来说,它都是高效、有序、公平的会议的有力保障。对于此规则的具体内容,参见【美】罗伯特:《罗伯特议事规则》, 袁天鹏、孙涤译,世纪出版集团、格致出版社2008年版。

(作者单位:广东商学院法治与经济研究所)