论人大代表代表性的保障机制构建

黄登攀

人大代表的代表性是中国人大制度能否有效运转的关键的考量指标,直接关系到统治的合法性和正当性,因此极为重要。我国目前的人大代表的代表性并不尽如人意。怎样使人大代表的代表性得到有效的保证,是一个重要的问题。

一、人大代表的代表性的界定

人大代表的代表性核心和实质是人大代表必须有效地表达和忠实地代表人民的意志和利益。由于人口众多、国家事务的复杂性等因素,不可能每个人都参与国家事务的管理,只能选出自己的代表代替行使权力,管理国家事务。如果这些代表不能代表人民的意志和利益,人民就会由主人变成奴隶。只有确保代表能有效地表达和忠实地代表人民的意志和利益,才能保证人民才是国家的主人。

二、人大代表代表性的保障机制构建

(一)谁选举人大代表

人大代表可能不忠实于被代表人的意志和利益,但是要确保其忠实于被代表人的意志和利益,就必须确定被代表人必须有权按照自己的意志选择自己的代表。

谁选举人大代表呢?马克思在《法兰西内战》中指出:“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责,随时可以撤换。”[1]我国宪法第三条明确规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。

问题是谁是人民呢?人民是一个高度抽象的政治术语,指具有中华人民共和国国籍,除依法被剥夺政治权利的人和敌对分子外的社会成员群体。既可用于指全国范围的人民,也可用于指某选区范围内的人民。因此,人民的内涵的抽象性和外延的广泛性导致在制度层面上的操作是非常困难的。现实中解决的措施是选举人大代表是通过选民投票完成的。

选民的概念和人民的概念是存在很大差异的。“人民”是政治概念,在选举上体现的更多的是一种政治导向性,强调选举人大代表要符合国体,符合统治阶级利益。“人民”的概念虽然比较抽象,在制度层面上的操作比较困难,但不能忽视和否认这一概念在选举中的政治导向性。“选民”是法律概念,是指具有一个国家国籍,依据该国法律规定享有选举权和被选举权的公民,是一种法律上对选举权与被选举权的资格确认。宪法第三十四条和选举法第三条均有规定:除依照法律被剥夺政治权利的人外,中华人民共和国年满十八周岁的公民,都有选举权和被选举权。

从法律规定看,我国选民的选举权是非常普遍的,但是实际中的选民的选举权的实现却受到较大影响,主要表现在:

1.选举权的不平等性。选举法第十二条、十四条、十六条则规定农村人口的选举权仅相当于城市人口的四分之一。这违背了宪法第三十三条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等原则”,人为地设置了农村人口与城市人口政治权利的不平等。这种不平等,使人口基数庞大的农民群体,不能及时通过合法顺畅的政治途径,表达他们的利益诉求。

2. 提名权的实现受阻。选举法第二十九条规定:各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名,也可以推荐代表候选人。从法律上看,政党团体的提名和选民联名提名均具有同等的法律效力和法律地位。但实际过程中选民或代表联名提名受到一定的限制。选举法第三十一条规定确定候选人要反复酝酿协商,但法律并没有具体的可操作的细则,结果大多数选民或代表联名提名的候选人被淘汰,只剩下少数成了点缀。

3. 选区划分的不合理性,阻碍选民行使权利。我国选区划分按居住地或工作单位划分。农村大都按居住地划分,由于大量农民工出现,再加上城乡二元体制,使大量的农民工的选举权没有得到落实。城市大多采取工作单位划分,辅之居住地划分。由于存在行政隶属关系,采取工作单位划分的选区的选举,受领导的影响比较大。

4. 选民的参与素质与主动性有待提高。由于我国历史上没有民主政治传统,选民对现代民主政治知识也比较陌生,再加上其他各种原因,导致选民对选举的参与和受到锻炼的机会相当少,选民被动地参与选举。

人大代表性要得到保证,首要的前提就是选民自由意志真实的理性的表达,选出自己信赖的候选人。要做到这一点,首先要保证普选原则和平等原则的实现,逐步实现平等的选举权,保证选民的提名权,保证选举过程的公开、公正、透明、合理。其次是要合理划分选区,建议统一按居住地划分,登记选民,避免行政干预,解决流动人口的选举权问题。再次,国家有义务提高国民的文化素质,对选民进行国情教育、民主政治知识的灌输和民主政治观念的培养,使民众在了解本国国情的情况下,逐渐熟悉现代民主政治运作规律,理解中国国情下民主政治的特点,并鼓励选民积极参与选举,使选民在民主政治实践中得到锻炼和成长,最终形成比较成熟的选民群体。不然,选民永远会对选举陌生,就永远得不到发展和成熟,自然就不能理性地、独立地来判断和选举出一个好的代表。

(二)选举谁做人大代表

选举谁做人大代表,取决于人民的意志和意愿。而人民选择谁做人大代表的判断标准就是候选人能否忠诚于人民的利益与意志,能否表达人民的意志与利益,能否实现人民的意志与利益。具体点,就是一个人大代表必须具有高忠诚度和高的能力水平。怎么选出符合条件的人大代表呢?这涉及人大代表的产生与选择机制的健全。

目前,我国人大代表的产生与选择机制存在一些问题:

1. 缺乏有效的竞争机制。竞争是最好的人大代表的产生与选择机制,通过竞争使信息流通,最大程度地减小候选人与选民之间明显的信息不对称,激发选民的参与热情。在我国目前非竞争的状态下,候选人与选民之间出现突出的信息不对称。选民对候选人了解甚少,候选人对选民利益的了解也只是建立在个人学识和经验判断上,双方无法进行互动。这主要表现在:第一,候选人产生办法上不鼓励竞争。我国候选人分为两种,推荐候选人和正式候选人。当推荐候选人人数等于选举法规定的正式候选人数时,推荐候选人全部成为正式候选人。当推荐候选人人数多于选举法规定的正式候选人数时,从推荐候选人中产生正式候选人,通常有两种办法:一是选民小组讨论和协商,在征求较多数选民意见的基础上,确定正式候选人;二是预选。采取选民小组讨论、协商的方式一般效率高,但容易带来暗箱操作。采取预选的方式则能使候选人展开竞争,更能体现民主选举原则,更能体现民意和选出优秀代表。选举法第三十一条规定采用这两种方式,但是把预选作为补充办法,实践中也多采用讨论、协商的方式,虽然能保证效率的要求,却降低了竞争的可能性,使民意的体现和民主选举的原则打了折扣。第二,候选人介绍方式的缺陷。缺陷主要有,介绍方式单一,内容简单,沟通渠道缺乏。选举法第三十三条规定候选人不能自己介绍情况,由选举委员会、人大主席团、政党、人民团体、选民、代表等来介绍。实际运作中大多介绍的情况局限于候选人个人的基本履历、学历和工作业绩等书面情况,对候选人的能力水平、道德素质介绍少之又少,对其观点与主张更是讳之提及。除了推荐人介绍外,选民无法从其他渠道获得信息,候选人更是缺乏这种沟通的管道。

2. 过分注重广泛的代表性。人为地设定代表结构比例,要求选民的提名必须有某一特定的性别、行业、民族的人为候选人。这导致了有些代表的产生是基于组织安排的结果,而非竞争的结果,导致了代表对选民的责任心不强,也导致了选民产生了政治上的冷淡症,认为“领导早已内定,何必要我投票”,影响了选举权的行使。非竞争性的选举必然带来暗箱操作问题,这也就不能保证选出来的代表是优秀的或称职的。

要想选出优秀的代表,代表产生与选择机制需要作出相应的改革。首先,要完善提名候选人的制度,确保预选方式主要法律地位,而不是补充。其次,要确保竞争机制的引入和完善。选择一个好的人大代表关键在于竞争和择优机制。一旦在选举中真正开始竞争,让候选人公开亮相,公平竞争,让选民充分比较选择,那些高素质的代表自然会脱颖而出。选举中的暗箱操作、不能平等对待候选人的问题,也将随之而解。然后是改善代表比例分配,减少城乡代表比例差距,尽可能保证选举平等原则的实现,完善选举的法律法规,使选举制度漏洞尽量减少,避免由于漏洞的存在而使选举出现不公正的现象。

(三)对人大代表履行职责的保障

选举出优秀的代表之后,还要相应的制度配套保证选出的人大代表履行职责。

1. 人大代表履行职责的制度保障

人大代表履行职务的活动主要包括人大会议期间的职务活动和人大闭会期间的职务活动。代表法第四章规定了代表执行职务的保障。从规定来看,人大代表的权利主要有:提议案权,审议权,表决权,提名权,选举权,询问权,质询权,提出罢免案权,提出建议、批评、意见权,提议权,言论表决免究权,人身特别保护权,执行代表职务保障权等。

从制度形式上看,我国人大代表履行职责的权利是比较全面的,但并不代表现实中代表们能充分地享受到这些权利。从现实情况来看,人大代表在投票表决、审议报告、言论表决免究权、人身特别保护权和议案方面的权利得到较好的保障,而在提议案权、质询权、提批评意见权等方面则面临一定的门槛和障碍。这主要表现在:第一,人大代表的提议案或质询都必须以获得大量信息为基础,而信息收集是需要成本的。现行的制度并没有对人大代表收集信息给予有力的保障。第二,批评和建议的权力并没有相应的具体程序制度保证。被批评和建议的单位或者国家机关仅仅是“应当听取代表的建议、批评和意见”,并没有强制性的规定。因此导致这种批评、建议和意见难以落实。第三,代表法重视代表集体履职的保障,而忽视了代表个体履职的保障。如该法第三十一条规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。第三十二条规定,代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。这些规定并没有规定代表单独履职的保障。

2. 物质和时间保障

人大代表履行职权,必然要了解民意民情收集信息,这需要大量的时间和精力,是需要强大的物质和充裕的时间保障的。而我国人大代表是兼职的而非专职的,大多数人大代表有自己的单位和本职工作,并不是每个人大代表有足够的时间和物质保障。即使有,也是相当高昂的,非每个人大代表所能承受。代表法只是笼统规定代表活动经费列入财政预算,要为代表活动创造条件,但实际上代表的单独的个体的履职成本,大多是代表个体承担。长此以往,这将导致这样一个结果:谁的经济基础雄厚和有较多的空闲,谁就能更多地履行职权,所代表的利益就会得到的更多。

因此,要使人大代表能充分履行职权,必须有相应的制度保障和物质与时间的保障。

一是制定相应的人大代表履行职责的可操作性的细则,确保人大代表履行职责时有章可循,使代表法能落到实处。二是提高专职代表的比例,提高业务知识型代表的比例。三是落实时间与经费保障,代表在开会和闭会期间的活动的时间和经费要有一个量化标准。

(四)对人大代表履行职责的监督

对人大代表的监督是确保代表性的重中之重。人大代表受人民委托,掌握国家权力,直接关系到人民的利益和幸福。如果不对人大代表保持有效的监督和控制,很难保证人大代表的代表性。对人大代表的监督方式主要体现在对代表提意见和罢免上。列宁在《罢免权法令草案》中写道:“任何由选举产生的机关或代表会议,只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”[2]

我国代表法第五条规定,代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。选举法第四十三条至第五十条规定了对代表的监督和罢免程序。

虽然有相应的法律规定,但是由于规定过于抽象,缺乏必要的监督和评判标准,法律没有作出明确、可操作、有约束力的规定,导致对代表行为缺乏有效的监督。即使代表不积极履行代表职责,不履行代表义务,只要不触犯法律,都能维持到任期届满。即使进入程序罢免某个直接选举的代表,也很难召集全体选民投票。因此,选民对人大代表的监督罢免实际上是比较困难的。

为保证选民对代表的监督,应当出台与选举法、代表法等相配套的法规和实施细则,对监督代表的形式、手段、程序等作出详细的制度规定。

一是要明确代表职责,履职考核,实施问责制度。根据法律规定的代表职权和责任,制定具体工作职责。工作职责尽可能具体化,以增强可操作性。建立代表履职档案,结合平时掌握的情况,对代表履职情况进行考核。对不积极履行代表职责,甚至损害选民利益的代表追究其责任。

二是建立代表公示制,确保信息公开透明。通过新闻媒体把代表所在选区和选举单位,人大代表的姓名、照片、联系地址及电话公布出来,以便选民与代表联系和代表接受选民的监督。

三是推行代表公开进行述职评议制度。人大代表要定期向选举单位或选民口头或书面的形式述职并接受评议。代表述职评议制度须明确规定代表向选民述职的方式方法、述职内容、述职程序、述职次数等。代表述职评议也要保证公开性,允许媒体参与报道。

三、结语

人大代表的代表性得到落实和保证,使代表真正代表人民的利益和意志的关键之处在于人民能否按照自己的意志选举出优秀的代表,并能保障和监督代表履行职责。人民按自己的意志选举代表、选出优秀的代表、保障和监督代表履行职权,环环相扣,缺一不可。如果不能保证任何一个环节不出问题,代表性就不能得到有效的保证。而这些环节,都需要通过健全民主选举制度和完善人大制度才能保证其实现。

注释:

[1]《马克思恩格斯全集》第17卷,人民出版社1963年版,第358页。

[2]《列宁全集》第33卷,人民出版社1985年版,第102页。

(作者单位:广西大学公共管理学院)