“下评上”与“上评下”

喻　丹

下评上，不仅是评价主体与客体的转换，更是一种指导模式的创新。专家到一线，既意味着工作方法的转变。也标志着思想观念的更新。这便是自今年6月初以来，贵阳市质监局结合2009年全国开展的“质量和安全年”活动，推行“百案下基层，专家到一线”的意义之所在。

“下评上”推动执法指导模式转变

7月8日，一场激烈的讨论在贵阳市质监局小河分局会议室展开，小河分局针对贵阳市局案件查办中出现的种种问题，直言不讳，畅所欲言：

“市局的案件也有做得不到位的地方，在案卷号为021的案件中，我就发现了三处‘硬伤。”

“对比之下，我们找到了差距，但也发现了自身的优点和特色。”

“执法文书送达的问题我们一直很头痛，现在学到解决的办法了”。

“这种交流学习形式很好，我们赢接接触活生生的案例，学到了很多东西。”

在执法文书制作、证据的关联性、自由裁量、案卷材料完整性等方面，严格按照《技术监督行政案件办理程序的规定》等相关法律法规的要求，小河分局执法人员认真查找案件办理过程每一个环节存在的问题，对上级机关的案件办理提出了疑问。

在小河，在修文，在息烽……在贵阳市质监局开展的“百案下基层、专家到一线”行政执法典型案例研讨活动中，这样的场景并不鲜见。

此次活动的背景是。多年以来，质监部门的行政执法指导模式，多以一年一次或两次的行政执法检查为主，而检查又多以听汇报、查卷宗、写总结为主。在检查中开展指导，检查以查出问题的多寡为考核依据一这种检查与指导相结合的方式，给基层质监执法人员带来了思想包袱，难免产生抵触情绪。检查之前，有的单位因怕被查出问题而临时突击增补手续，极个别的单位还将自认为有办理缺陷的案件藏匿起来，使得上级部门看不到真实的案件办理情况，指导也就失去了针对性和有效性。

指导与考核方式的局限性使得基层单位执法水平长时间徘徊不前，质监部门整体行政执法水平得不到快速提高，这一现象引发了贵阳市质监局领导的思考。

为破解这样的局面，贵阳市局决定从自己身上“开刀”——从贵阳市质监局稽查分局2008年下半年到2009年上半年期间已办结的行政处罚案件中，随机抽取100个卷宗，以各区、县(市)质监局基层执法人员为主要服务对象，以真实案例研讨为载体开展执法指导活动。活动要求各区、县(市)质监局作为“考核人”，在市局的案件中找问题、提问题、挑毛病、提建议，上级部门作为“被考核”对象，实行“以下评上”，最后由各区、县(市)质监局写出对这100个案件的评议意见。

上下互评提升执法水平

在“下评上”的活动中，贵阳市质监局特意组成专家组作为第三方参与研讨全过程。专家组由贵阳市质监局党组成员、副局长刘晟斌、贵阳市质监局法规处和稽查分局案件审理科长期从事质监行政执法工作、具有丰富办案经验的执法人员，以及市质监局法律顾问、北斗星律师事务所石陶然律师组成。

专家组与各区、县(市)质监局执法人员在研讨中就案件办理的优缺点、查阅中挑出来的问题、案件中体现的案件来源的确定、执法技巧、执法难点等进行全方位、深层次交流、研讨，充分交换意见。

专家组在研究讨论中严格遵守不护短、不回避的原则，承认市局办理案件中的不足，并以案说法，适时对区、县(市)质监局的执法人员提出的疑点作出权威的解答和指导，有效起到了释疑、解惑、明理的作用。

律师角度的介入，使得案例研讨的氛围更加客观，也使得研讨获得了一种外向性的视角，指导更加有力，说理更加透彻。贵阳市质监局法律顾问从专职律师独立、专业的角度来审视质监部门的行政执法行为，针对基层执法人员办案角度、办案思路、办案难点等方面提出客观、公正的指导性意见。

针对个别问题，执法人员还和专家组展开激烈的争论，畅所欲言、各抒己见。

在基层执法人员对市局案件卷宗实行“以下评上”的同时，市局专家组也进行传统的“以上评下”，查阅各分局办理的案件，将查出的问题梳理成指导建议，反馈给基层质监局。

从试行效果看，“上下互评”完全能够并行不悖。这种以真实案例带动学习思考的方式灵活生动，对比性强，具有很强的说服力。参与研讨的同志表示，他们从案件的查阅和交流座谈中直接获取了很多宝贵的执法技巧和执法经验。这种指导方式让他们拓宽了眼界，拓展了案源，理清了思路，找准了自身问题和差距，受益匪浅。

最重要的是，这种指导方式使基层执法人员放下了思想包袱，加之专家组查出的问题并不作为考核依据，只作指导建议，于是原本“藏匿”起来的“压箱底”案件得以见天日，正在办理的疑难案件也得到及时的指导。

贵阳市局专家组欣喜地发现，“百案下基层”的典型案例研讨活动还带来一个意外收获，那就是市局的办案水平和能力也得到很大指导和促进。

专家到一线破解执法瓶颈

贵阳市质监局的行政执法案件由专职执法机构——稽查分局承办。多年来，稽查分局办案水平一直都走在全系统的前列。作为标杆，稽查分局的办案思路、办案模式、办案技巧在趋于成熟的同时，也逐渐形成了一个发展的瓶颈，需要突破和创新。

此次市局将稽查分局办理的100个案件带到区(县)局加以研讨，基层执法人员在学习借鉴市局稽查分局案件经验的同时，却也查找出大大小小的问题30余个，集中反映了市局稽查分局案件办理中存在的不足和缺陷。

专家组成员、贵阳市质监局法规处副处长孔祥龙解析说：

“这些问题，少数是执法人员办案粗心所致，更多的则是市局管理部门和专业执法部门多年发展形成的固定思维模式导致的。”

对这些问题的反思、分析并给予整改，正是稽查分局突破自身局限的一个机会，它将促进稽查分局办案水平向更高的层次迈进。

因此，贵阳市质监局局长解克俭评价：“‘百案下基层、专家到一线这一行政执法指导模式的创新与推行，对质监部门执法水平的提升，带来了转变的契机。”

转变的效果在于：

使得指导真正落到了实处——转变了质监部门多年来“以上评下”的刚性、单一的执法指导模式，以案说法、生动直观，使指导能真正取得实效。

处理好了指导与监督的关系——转变了上级部门的行政监督理念，既将监督与学习相结合，又将考核与指导分开，让基层执法人员从考核的压力中解放出来，全心学习，认真对比，真正得到提高。

进一步规范了执法行为——活动真实反映了基层一线行政执法人员处理行政执法案件的能力和水平，为进一步规范执法行为，推进依法行政，有力地维护地方经济的健康发展，打下良好的基础。

服务经济社会彰显大局意识

近年来，贵阳市质量技术监督局频出新招：

2007年，推出“三个说清”，将教育与处罚相结合、执法与普法相结合，首开说理式执法试点工作。

2008年，在全省质监系统率先推行公开案件审理工作，公开审理具有典型意义的重大案件。

往前追溯，贵阳市质量技术监督局工作连续4年实现了“两个零投诉”，即市工商联“非公经济维权投诉中心”和市纪委“整治办”无质监政风行风方面投诉记录。年度目标考核工作自2003年以来连续6年获贵阳市一等奖，4次获省质监局一等奖。

这些数据可以从一个侧面反映贵阳市质量技术监督局在打假治劣、整顿和规范市场经济秩序中的主力军作用：

2003年以来，贵阳市质监系统共立案查处各类质量违法案件2077起，上缴国库罚没款2000余万元，涉案产品货值约1.47亿元，销毁假冒伪劣产品货值约2000余万元，为消费者挽回经济损失1000余万元，涉及食品、建材、农资、“黑心棉”、汽车配件等群众反映的热点、社会关注的焦点问题。

在行政审批领域，通过合并、取消、下放等改革措施，贵阳市质监局将原有的7项行政许可项目压缩为2类，将原有的3项非行政许可类审批压缩为1项，并将行政许可与非行政许可类审批的办理时限在法定时限内原已压缩的基础上再压缩了50％，大大提高了办理效率。

任何创新都不是偶然和独立的，它的萌发需要深厚的土壤和适宜的气候。

无论是创新优化执法方式还是主动削减审批权力的自觉举措，彰显的都是贵阳市质监局转变职能、规范自身、服务经济社会的大局意识。而这—意识，正是推动贵阳市质监局近年取得种种突破的思想阀门与理念源泉。

局长解克俭表示，随着源头执法力度的加大、执法与服务的结合，市局将进一步拓宽执法办案领域，将源头执法、技术执法与专项执法有机结合起来，不断创新执法和监管方式，逐步提高技术水平和执法手段。同时还将继续调整优化执法办案思路，继续强化监管与服务并重、执法与帮扶并举的执法理念，进一步巩固说理式执法、公开案审、“百案下基层”的成果并将其常态化、制度化。