公共财政支出绩效评价问题探讨

王晓峰

摘 要:文章通过对财政支出的相关理论、西方国家公共财政绩效评价的两个模式,我国公共财政支出绩效评价存在的问题等研究,探讨了我国公共财政支出的绩效评价问题。

关键词:公共财政 支出 绩效 评价

中图分类号:F810.4 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)09-186-02

一、财政支出理论综述

财政支出是公共部门提供公用品的成本,在社会资源既定前提下,这些资源要在公用品和私用品之间进行适当分割。当公用品的最优数量确定之后,财政支出规模随之确定。但是,由于公用品分为纯公用品和准公用品,财政支出的规模也就随之不同,公用品的最优数量不仅依赖于众多的经济因素,还取决于公民的偏好,同时也取决于政治制度,为此经济理论界形成了许多财政支出规模的决定理论。

1.边际效用理论。财政支出的边际效用理论把社会中的个人在消费公用品中获得的“边际效用”,与这些人向公共部门付税(以为公用品融资)的“边际负效用”联系起来。假定公用品的边际效用(MUpg)等同于社会边际效用(MSU),纳税的边际负效用(MDt)等同于因纳税而放弃的私人边际效用(MPU)。公共部门和私人部门间的最优资源配置以及公用品和私用品的最优供给发生MUpg=MDt(亦即MSU=MPU)的点上。据此,部门间最优资源配置的前提条件是配置给每一部门的经济物品的边际效用相等。

2.萨缪尔森模型。萨缪尔森对财政支出理论的阐述同时考虑了配置问题和分配问题,从而发展了支出理论的一般均衡分析。萨缪尔森的模型的基本思路是在社会成员的效用函数、社会福利函数和生产可能函数已知的前提下,寻求符合帕累托最优和社会福利最大化双重目标的资源配置与产品分配方案。

3.布朗—杰克逊理论。以上两种理论都是纯公用产品的最优配置规模,而在经济体系中,既具有公用品属性又具有私用品属性的物品数不胜数。例如,教育、社会保障等虽然在一定程度上具有竞争性和排他性,但他们同时具有明显的外部经济性,政府要向当地提供这种准公用品。但是,与提供纯公用品付出的成本不同,提供准公用品不用全额支付成本,因此,提供准公用品的财政支出要少于提供纯公用品的财政支出。诸如教育,医疗等事业不能完全向私人收费,也不能完全依靠政府拨款。随着社会的进步,经济的发展,人民生活水平的提高,社会对准公用品的需求越来越大,这方面的财政支出规模随之膨胀。

4.公共选择理论。财政支出理论主要以资源配置效率来分析公用品的供给,然而,在现代民主社会中,政治程序也是公用品供给的一个决定因素。公共选择理论认为,在公共部门中,资源配置的决策是一种集体选择:个人投票选出代表,由代表体现全体选民的意见或偏好,当政治家决定政府支出水平并做出表决时,最终形成了财政支出规模。可是,政治家代表的意见并不是整齐划一的,因为选民的意见不可能完全一致,有些人希望政府多支出一些,而有些人则赞成少支出些。政治家们就要在公民的偏好正确地表露出来的情况下,综合选民的意见,做出正确的支出决策。

二、西方国家公共财政支出绩效评价的主要模式

西方国家的公共财政支出绩效评价主要存在着两种模式,即“内部型”绩效评价模式和“外向型”绩效评价模式。

1.“内部型”绩效评价模式。内部型绩效评价模式是指绩效评价范围、评价主体限于政府部门内部,绩效评价工作作为政府各部门日常管理工作的一种绩效评价模式。该模式以澳大利亚为代表。澳大利亚的公共财政支出绩效评价指标主要包括两个方面的内容:一是部门事业发展目标绩效指标。部门事业发展目标反映了部门计划为社会带来的最终利益,其绩效指标主要是评价事业发展目标有效性的指标。二是部门产出绩效指标。主要反映政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、质量以及价格。部门产出指标主要包括:(1)联邦专款绩效指标。联邦专款指政府部门使用的用于事业发展或专门用途的专款,此类专款占联邦财政支出的80%左右,类似于我国的项目预算支出等专项资金。这类绩效指标用于说明联邦专款的分配使用情况,包括专款使用对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等。(2)部门基本支出绩效指标。部门基本支出是指用于部门自身运转的经费,类似于我国的基本支出预算。

2.“外向型”的绩效评价模式。外向型的绩效评价模式是指绩效评价范围广泛、评价主体多元化,绩效评价工作作为一种社会化的管理工作的一种绩效评价模式。该模式以英国为代表。英国的公共财政支出绩效评价包括以下几个方面:(1)公共部门的自我评价。各公共部门对年初设定目标与其实现情况的对比性分析评价。其主要作用是作为内部总结和审计、财政等部门审核与评价以及国会审查使用,是公共支出部门绩效评价最普遍的方式和主要工作基础;(2)审计部门的绩效审核。重点一般放在一些使用大量公共资金的部门和领域,主要内容包括:检查各部门提交的自我评价报告并做出客观评价:向国会提供独立的评价信息和保证;指出被审计单位在使用公共资金过程中的失误和总结应吸取的教训;(3)财政部门的综合绩效评估。为了更好的配合年度预算审核和下一年度的预算分配。为此,财政部门要求各部门在编制预算时,要给出相应的预算说明,表明该项预算要达到的基本目标;在编制决算时,也要求各部门对每项开支所达到的目标与年初目标进行比较。

三、我国公共财政支出绩效评价现状分析

公共财政支出绩效评价工作在我国起步较晚,且缺乏系统性研究,还没有形成一套完整的理论体系和方法体系,仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看,我国的财政支出绩效评价工作主要存在以下问题:

1.对重要性认识不足。受长期计划经济的影响,财政支出不讲效益现象较为普遍,基本上没有采用或不习惯采用客观和可行的方法去考核财政支出效益状况,约束并规范财政支出行为。近年来试行的财政支出绩效评价工作,并没有引起各方应有的重视。各级财政部门并没有把财政支出绩效评价工作作为财政支出管理的有效手段,预算安排上和财务管理中没有强调财政支出的绩效评价,支出绩效评价的结果没有得到利用。财政支出绩效评价还停留在财政统计评价部门的试点和探索上。

2.缺乏科学的指标体系。一方面,目前各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价,侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价,而对财政资金的使用效益评价不足。另一方面,各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征,缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系,还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。

3.评价内容不完整。比如,评价对象仅局限于项目本身,而忽视项目内外因素的综合分析。财政支出绩效评价工作不仅涉及项目过程审核和投资与回报的评价,而且包括各种宏观因素的评价,如投资的社会环境包括政策环境和自然环境对投资行为的影响,以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等。但目前的财政支出绩效评价工作恰恰不包括这些内容,使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

四、我国公共财政支出绩效评价体系构建思路

1.建立专门的绩效评价机构。为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎,缺乏独立性和权威性的状况,使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化,真正形成对计划、决策、管理的监督和制约,应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,对全国财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时,在各政府部门设立专门的绩效评价机构,按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求组织做好本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用,必须赋予工作机构及相关人员以必要的职责,如在信息查询、资料获取、独立调查取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。该机构的主要职责:(1)财政资金分配格局的评价;(2)财政资金整体使用效益的评价;(3)财政支出范围调整的绩效评价;(4)财政支出绩效评价指标体系和标准体系的建立。

2.科学制定绩效评价指标。目前在国内外财政支出绩效评价实践中,比较常用的指标分类方法有以下几种。(1)“3E”原则。“3E”原则是指经济性(Economy、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)。“3E”原则是财政支出绩效评价的基本原则,在西方国家得到了广泛的应用,在实际的绩效评价过程中,通常都是以“3E”指标为关键性的思考主轴。在经济性指标内考虑“成本”与“资源”;在效率性指标内,考虑“资源”与“产出”;在有效性指标内考虑“产出”与“结果”。(2)投入-产出。西方国家在评价公共部门或公共项目绩效时常用投入-产出法进行分析,在实际操作中简便易行,值得借鉴。其评价内容通常包括:投入指标(Input}、产出指标(Output)、结果指标(Outcome)、效率指标(Output./Input)、效能指标(Outcome/Input}、质量指标(Quality)等。(3)世行项目后评价。世界银行对支出项目评价不设固定指标,评价指标的设置是视不同项目而采用不同指标,但一般应包括以下基本内容:投入性指标、行为性指标、产出性指标、成效性指标、影响性指标等。

3.加强相关法制建设。首先要加快财政支出绩效评价的法制化建设步伐,在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效评价的要求,加强对财政支出管理的约束力,强化进行支出绩效评价手段,为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础;其次,各级人大对政府财政收支预决算的审查也要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查重心转移;第三,要在全社会宣传加强财政支出绩效评价的意义,使财政支出绩效概念深入人心,从而达到促进社会公众关心财政支出绩效和参与、支持绩效评价工作的目标。

参考文献:

1.祝云.财政支出绩效评价研究简述[J].经济体制改革,2007(3)

2.冯利英,冯洁.财政支出绩效评价指标体系研究[J].统计教育,2007(5)

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