新起点上的中国改革前瞻

宋　宏

编者按:中国的改革业已走过了30年的风雨历程。站在新起点上,中国改革将如何继续,要解决什么重大问题?这是国内外学者备加关注的理论与现实命题。不久前,笔者在北京专访了著名经济学家、国家发改委宏观经济研究院教授常修泽先生。

宋宏:非常高兴又在北京访问您。中国改革已经30年,未来还要不要改革、怎么改革?人们对这一命题的关注度极高。最近我看到您在《上海大学学报》2009年第3期上发表的《中国下一个30年改革的理论探讨》这篇近2万字长篇文章,很有深度,这实际上也是您在您的新著《人本体制论——中国人的发展及制度安排》一书所阐发的思想。我想这次访谈就说这个问题。

您知道,由美国次贷危机引发的世界金融危机导致全球经济衰退,使得市场经济理念受到新的质疑。比如国内出现一种批判所谓“市场经济”的思潮,又如有人认为市场经济体制已“陷于绝路”,并判定“国有化”是解救西方经济危机的良方,等等。这就涉及到中国经济改革的基本问题,即市场化改革在走过30年之后,未来将如何继续,或者说还能不能继续?

常修泽:中国改革30年作为一个阶段标志,肯定不是终点,而是一个新起点。我的看法是,市场化改革是中国经济领域改革的必由之路。中国与美国除了社会制度差异之外,问题的关键就在于一个“度”,所谓“过犹不及”,美国存在“杠杆化过度”、缺乏有效监管的问题,而中国还是市场创新“不及”的问题。

一、寻求经济市场化与社会公正的最佳均衡点

宋宏:改革到了今天,人们更加关注市场化效率与社会公平的问题。比如这次金融危机对中国经济造成深重影响,同时也暴露出中国的“内需”不足的深层原因在于收入分配体制不合理。这对未来的经济改革有何昭示?

常修泽:这正是未来改革要解决的一个大问题。我在那篇论文中就说,关键是讲求“双线均衡”,即寻求经济市场化与社会公正之间的最佳均衡点。

现代市场经济要求地位平等、机会均等和实现等价交换的原则,从这个意义上说,市场经济是天生反特权的。但是,即使按照平等的交换原则,由于每个参与分配的个体的能力和各方面情况不同,分配结果会造成不平等。现在,社会公平方面的矛盾和问题比较突出,带来的社会影响也比较大。所以,在我的新著《人本体制论——中国人的发展及制度安排》一再强调,下一步的改革应该着力寻求市场化改革与社会公平之间的“均衡”。

宋宏:这也是效率与公平的均衡问题。那么如何把握这个均衡呢?

常修泽:我发现,有三个方面构成均衡的关节点。

第一,当前分配不公问题突出表现在社会财富“三个倾斜”即向政府、垄断企业和非劳动者倾斜问题上。为保证分配的公平,应在初次分配和再分配领域同时推进改革。

我给你举出一组数字。在国民收入初次分配领域里,十多年来,劳动者报酬的比重呈下降趋势,1998年为53.14%,2003年则下降为49.62%,累计下降了3.52个百分点。据实际调查的资料表明,在初次分配过程中存在着“利润蚕食工资”的倾向,表现为劳动者特别是农民工的报酬标准偏低,并缺乏工资的支付保障机制和正常增长机制。从中国与发达国家小时工资水平比较看,中国大约是1.2美元左右,欧美发达国家大体上是25~30美元。这一方面反映了中国“劳动力成本低廉”的优势(中国改革开放以来外贸的增长及其外汇储备的增加,很大程度上与此有关),对此“优势”不应简单否定;但另一方面,也必须冷静地看到,这里确有劳动力价格低估和扭曲的问题。从人本角度看,劳动力价格低估和扭曲的实质,就是中国劳权的弱化。现时社会上流行的“劳动力成本优势”,实际上在我看来也是一种“低劳权的劣势”。这是我用人本主义思想观察后的一个发现。

宋宏:您的发现很独特,“低劳权的劣势”很深刻。我也注意到,国内经济学界对当今企业关系出现的新形势分析中,指出了存在着“劳动主权”与“资本主权”的矛盾。我也思考过这一问题,感到在两个主体的权利之间应该建立一种均衡结构和机制。

常修泽:对。这就需要从制度安排上着手。劳权弱化有着深刻的体制原因,其体制根源在于,包括劳动者在内的要素所有者能否自己掌握自己的命运。从理论上说,涉及到如何科学把握“要素按贡献参与分配”,特别是“要素按贡献分配的主体是谁”的问题。

“按要素贡献分配”与“要素按贡献参与分配”这两个命题所涉及的行为主体是不尽相同的。“按要素分配”,这里的主体是谁?在传统思想影响下,它将可能导致不是由包括劳动者在内的各种要素所有者自己“按”,而是由某种外部的主宰力量(如“计划者”)作为主体,由他们来“按”各个要素的贡献进行分配,从内在机制来说,这是一种计划配置。

而“要素按贡献”则主体明确,它是以各种要素所有者,包括劳动力所有者、资本所有者、土地所有者、技术要素所有者、管理要素所有者作为主体,由这些主体按照自己的贡献来参与分配,从内在机制说,它是一种市场博弈的过程。

遵循“要素按贡献”的原则,劳动力要素所有者将自己掌握自己的命运,它会以个体或组织(工会)的形式与其他要素所有者进行平等谈判和议价,政府只作为中立的一方来监督谈判的过程,而不是自己直接参与其中,越俎代庖。这样,社会就形成一个劳方—资方—政府三方制衡的三角结构。

我前几年到北欧考察感到,在一些国家的这种“金三角”社会协调体系中,由工会代表劳方,由雇主协会代表资方,由议会和政府代表国家。据介绍,三方协调的内容包括:(1)劳动力市场政策;(2)教育培训政策;(3)安全健康政策;(4)失业保险问题;(5)养老金和残疾人福利问题等。对于直接涉及雇员和雇主利益的工资问题,主要由工会组织和雇主协会两方协调,政府不予干预,但涉及立法、政策等问题,则由议会和政府设若干专门委员会,通过听证会及对话等方式邀请工会和雇主协会参与协调,从而在制度上解决财富向非劳动者倾斜的矛盾。

在初次分配领域改革的同时,在再分配领域调整国民收入分配格局,更是从宏观上保证分配公平的一个重要条件。

这些年来,虽然社会财富明显增长,蛋糕越做越大,但居民收入分配的比重下降,而政府和企业所得的比重上升。1992年居民收入占GDP的比重为68.6%,2007年只有52.3%,16年下降16个百分点,平均每年下降1个百分点;与此同时,政府和企业收入上升16个百分点。政府收入上升的原因是部分税率偏高及政府卖地收入增长过快所导致,企业收入上升与垄断性行业的垄断利润有关。这是一个不容回避的客观事实。应逐步改变目前国民收入分配过程中“向政府倾斜”、“向垄断企业倾斜”的倾向。

宋宏:您说到问题的深层了。体制改革就必须从制度安排上着眼,不能局限在技术层面,那只能是权宜之计,不能从根本上解决矛盾。未来的改革也必须着力于制度创新。

常修泽:我是研究制度经济学的,所以更关注制度问题。

我接着谈第二个关节点,即建立资源环境产权制度,解决资源价格和税收不合理产生的分配不公问题。“资源环境产权制度”是我四年前撰文论述过的。“资源产权”争议小,“环境产权”争议很大。按我的“广义产权论”,当然包括“环境产权”,人类不能回避这一问题。

中国现阶段资源环境产权制度的缺陷,也在很大程度上造成了收入分配的不公。这一点人们过去注意得不够,前30年改革在这方面也嫌不够。我想未来改革要加快建立资源环境产权制度。完备的现代产权制度主要包括产权界定制度、产权配置制度、产权交易制度和产权保护制度这样四个方面。现行资源环境产权制度存在的某些缺陷,对社会收入分配也产生了直接或间接的影响。

我觉得,可从以下方面建立健全资源环境产权制度;

一则,科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系,克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向。

二则,着手建立环境产权界定制度,平衡环境外部经济的贡献者与受益者之间的利益关系。

三则,完善国家宏观层与资源属地的“利益分享机制”,以调节中央和地方的利益关系。

四则,通过“成本还原”,构造资源类产品价格完全成本,包括资源成本、安全成本、环境修复成本,切实解决利用廉价资源的企业获得高利润的问题,以调节利益分配格局。

五则,按照市场取向和政府调控相结合的思路,进行资源类产品价格的改革,推进资源类产品价格形成的市场化进程,矫正扭曲的利益分配。

六则,加强资源合法产权的保护,确保资源现有支配者利益不受损害。

以上六条,宜分步骤实施。如进展顺利,收入分配差距扩大的趋势有可能在一定程度上得到缓解。当然,仅仅建立和健全资源环境产权制度是不够的,还需要其他方面的制度变革和政策一并协调运作。

再说第三个关节点,是政府、市场和社会三方联手,运用“公私合作伙伴关系”机制,缓解公共产品和公共服务供给不足。“公私合作伙伴关系”机制,是我在《人本体制论——中国人的发展及制度安排》书中讲的机制,你可能还没看吧。

在当前,人民群众对于公共产品和公共服务需求的迅速上升与政府供给不足且配置失衡,形成一个突出的矛盾。在这种情况下,必须加强公共服务,逐步实现基本公共服务均等化,最突出的是解决教育、医疗卫生以及社会保障等方面存在的问题。

加强公共服务,政府责无旁贷,但也不可单兵独进。应该建立一种政府、市场和社会“共建型”模式,其基本思路是“政府管基本保障,市场管超值服务,社会管广济善助”,简称“共建型”改革思路。与这种思路相适应,在建设和运营方面可借鉴“公私伙伴关系(PPP)”机制。第一个P是Public(公共),第二个P是Private(私有),第三个P是Partnership(伙伴关系)。根据这种机制,政府提供公共服务,并不意味着政府一定去投资;即使政府投资,也并不意味着政府直接经营管理。这就是说,政府提供服务,可以由民间投资,政府去购买服务。同时,即便是政府投资也未必是直接经营,可以委托经营。具体形式有公私合资合作制、托管制、特许权经营制、政府采购制等。由此,政府提供公共产品要有新思维,提供方式需要创新,在坚持政府主导的前提下,要学会运用“公私伙伴关系机制”。

宋宏:您说的“伙伴关系”是很有意思的概念或理念,伙伴就要合作,合作才能产生有效率的均衡。经济社会中的各类主体都应该讲求相互合作,在合作机制中追求均衡、追求公平的多赢。

常修泽:对啊。我再举一个实例,2008年9月我考察了南美改革,亲身经历了玻利维亚圣克鲁斯动乱,依据考察我得出了三点看法:第一,计划经济体制和“激进的自由市场经济”两条路都走不通;第二,“向左转”过程中如未能平衡新的利益矛盾,就会出现社会动乱;第三,出路在于如何把握好在市场经济和社会公平两者的“均衡点”。

所以我主张,社会公平和经济市场化是可以兼容的,我们应该寻求两者之间的最佳平衡点,学会“在社会公平和市场化两个鸡蛋上跳舞”,而不要把任何一个“鸡蛋”打破。须知,打破了经济市场化这个“鸡蛋”,中国就可能倒退;打破了社会公平这个“鸡蛋”,中国就可能动乱。我们要想实现社会的公平和公正,必须要和经济市场化结合起来。

二、改革的核心价值在于促进人的自由而全面发展

宋宏:我理解,寻求市场化效率与社会公平的均衡,暗含了一个更为深层的问题,这就是改革的价值观。说到这我想起一个问题,科学发展的核心是以人为本,而“改革就是解放生产力”这句话已是众所周知,但我们要进一步追问,解放生产力又是为了什么?或者说,改革的目的性何在?未来的改革当然必须明确这一点,对此您怎么看?

常修泽:我在10年前曾撰文说过,“党的十一届三中全会开辟了解放生产力、解放生产关系、同时也解放人的自身”。在这里,“解放生产力”的关键词是“富强”和“繁荣”;“解放生产关系”的关键词是“市场(经济市场化)”和“民主(政治民主化)”;“解放人的自身”的关键词是“自由”和“人权”。这三方面正是我们所追求的。在这“三个解放”中,解放生产力,实现国家的富强和繁荣,是中国现代化之基;解放生产关系,实现经济的市场化和政治民主化,是中国现代化之源;而解放人的自身,实现中国人的自由、人权及其发展,则是中国现代化之本。

宋宏:您把实现人的自由、人权及其发展定义为现代化之本,我理解就是强调以人为本。人的自由而全面发展,应该是经济改革的根本目的。改革不仅仅“就是解放生产力”,而且应该说改革的根本目的就是促进人的自由而全面发展。

常修泽:23年前,即1986年,在申报高等学校青年社会科学研究项目时,在谷书堂、徐振方、夏康达等老师的支持下,我提出了一个《社会主义人本经济学》课题申请报告,并列出八个部分的提纲。我在报告中写道:“我认为,尊重人的价值,挖掘人的潜力,促进人的自由全面发展,才是社会主义经济的根本。基于这一认识,我想探索社会主义人本经济理论,并在此基础上,尝试建立人本经济学。”

宋宏:“促进人的自由全面发展,才是社会主义经济的根本”,这个认识很深刻。在20多年前,就提出“尝试建立人本经济学”,比较超前。

常修泽:其实,这不算超前,是从马恩那里引申出来的。您想一想,这是马恩积其一生之体验得出的重要结论,所以我在书中第一章就讲 “促进每个人的自由发展是马克思主义的精华。”这就是改革的核心价值。中国30年的经济体制改革,是与“人”自身的解放交织在一起的,虽然两者的发展并不一定是均衡的,但经济发展的进程在某种程度上也促进了“人”的解放。现在需要研究的是,在今后的改革中,如何搭建生产力、生产关系、人的解放的互动平台。我考虑应搭建以下平台。

第一个是技术革命平台。新技术革命的兴起不仅推动着经济和社会的发展,同时也在重塑着人自身。中国前30年的变化中,一批新人的崛起值得特别关注。看一看北京中关村,如联想集团的柳传志、方正集团的王选等民营科技企业的创业者,他们既是科学技术创新专家,有的还是院士,又是企业开发经营者,还是人文学者或文化人,这都反映了改革中所重塑的一代新人比较自由的全面发展的新特点。展望今后,中国建设创新型国家、进而向信息时代过渡,也会使千千万万个企业的创新主体——从经营者到员工得以重塑,他们将更加自由、更加平等、更加开放,这意味着人格将获得新的解放。

第二个是发展方式转换的平台。中国面临发展方式转换的历史性命题。它包括三个紧密联系的转变:一是经济增长由主要依靠“投资—出口拉动”,向依靠“消费—投资—出口三驾马车协调拉动”转变;二是由主要依靠“二产带动”,向依靠“三次产业协同带动”转变;三是由主要依靠增加物质资源消耗的“粗放型”方式,向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新的“集约型”方式转变。这些转变,涉及到生产力、生产关系,更涉及到人。可以说是生产力——生产关系——人三方面互动的大舞台。

第三个是体制变革平台。中国过去30年改革带来的变化体现在三个方面:人民面貌的变化、国家面貌的变化、党的面貌的变化,其中人民面貌的变化应是第一位。统辖“三个解放和发展”的互动,还必须继续搭建体制变革平台,促进人的主体性的增强和自身的发展。

具体来说,一是继续促进农民“主体性”的增强和发展;二是继续促进进城务工者群体的发展和壮大;三是继续促进企业职工和管理者“主体性”的释放和发挥;四是继续促进知识阶层,特别是科技创新者内在潜能的释放和发挥;五是继续促进个体经营者和私营企业主阶层的发展和壮大。

通过以上五个方面努力,使他们能以独立的人格力量和自主的经济力量继续驰骋于中国经济的舞台,成为新阶段生产力、生产关系解放和发展中最活跃的因素和最坚实的社会力量。

三、推进“五环式”改革

宋宏:中国经济社会发展到今天,未来的改革之系统性、整体性将越来越强。在研究未来改革的思路时,我们应该有系统性思维。您看呢?

常修泽:我主张,未来改革应是经济、政府、社会、文化和生态制度的“五环式”改革,这是我的用语。

先说经济体制改革,应当继续毫不动摇地坚持社会主义市场经济体制的战略取向,在重点领域和关键环节继续推进。我说的重点有四,包括国有经济改革、市场体系特别是要素价格改革、财税体制改革和金融体制改革。其它方面我就不展开说了,我想强调的是国有经济中的垄断性行业改革。

前30年间国有经济改革虽取得了相当大的进展,但从客观分析,竞争性行业的问题并没有完全解决,尤其是垄断性行业改革的任务更为艰巨。垄断性行业前一阶段也进行了一些改革,如在政企分开、行业拆分、吸引民间资本方面做了些努力,但总的来看力度不够。

宋宏:国有垄断性行业现在遭到越来越多的质疑,比如质疑国有垄断行业对社会民间资本产生了“挤出效应”,抑制了经济活力和竞争效率;再如质疑国有垄断行业的经营行为常常损害着消费者利益,电信资费、燃油价格等等都是群众反应强烈的问题。这次金融危机中,刺激经济的措施是否在一定程度上加强了国有垄断行业的地位和利益,也是人们所担忧的。有一点很清楚,就是垄断行业势力越强,整个社会经济的活力就越不足。

常修泽:所以我强调要改革垄断性行业。这一改革应按“四化”方略推进。

一是运营环境商业化。也就是营造适宜的商业运营环境,这是垄断性行业改革的基础。具体包括两个部分:政企分开和价格改革。与政府体制改革相关的国有资产管理和运营体制改革对推动政企分开至关重要。价格改革的核心是针对目前垄断性行业中部分价格虚高、部分价格低估的问题,理顺价格形成机制,使企业在良好经营的基础上有可能获得合理的收入以弥补成本并得到相应的回报。

二是市场竞争公平化。要放宽市场准入,推动公平竞争。根据中国当前垄断性行业的实际,可分成三种不同的类别:即(1)垄断性行业中容易放开的部分;(2)垄断性行业中仍然具有垄断性的部分;(3)垄断性行业中居于垄断和放开中间或过渡状态的部分。针对以上三类,实行不同的推进竞争方略。如果借用“鸟笼”来表达的话。第一类属于打破“笼子”,即充分竞争方略。第二类属于“笼子”内的有限竞争方略,如引入特许权竞标或拍卖、区域间比较竞争或标杆竞争等;实行某些替代竞争或异质竞争方案。第三类属于介于上述两类之间的带有某些过渡性的竞争方略。

三是投资主体多元化。鉴于目前国有资本近乎“一统天下”的状况,不仅允许本领域的资本进入,也允许本领域以外的其他行业的资本进入;不仅应允许国有资本进入,除特殊行业外,更应着力推动非国有资本包括非公有资本进入;不仅可以以“企业形式”进入,也可以以资本形式进入。

四是政府监管科学化。垄断性行业改革的过程中,在放松部分领域政府管制的同时,还有必要针对某些市场失灵领域继续加强监管,为此,需要建立新的监管体制,实现监管科学化,包括独立监管、依法监管、“统分结合”监管和对监管者的监管。我是这样看的,垄断行业改革与人的发展息息相关,随着垄断行业改革的深化,计划经济体制最顽固的堡垒将会变化,垄断体制对人的束缚也将会有所弱化。从这个意义上说,“破垄”的过程就是在更高的阶段寻求人的发展的过程。

宋宏:可见经济改革还有那么多的未尽之功,以后的经济改革任务仍是非常繁重的。

常修泽:岂止是经济改革任务繁重,推进政治体制改革的任务恐怕更繁重。坚持以促进人的全面发展的核心价值,就政治方面而言,就是实现人民的政治权利,这就需要政治体制改革相配套。

当前经济、社会和人的发展中存在的一些矛盾和问题,从制度原因分析,与政府管理体制改革尚未到位有较大关系。政府管理体制改革和政府职能转换明显滞后,已经成为经济、社会和人的发展的“短板”。怎么办?

应在以下几个方面着力推进政府管理体制改革。(1)政府职能的转变。(2)实行四个分开,即政企、政资、政事和政介(中介组织)分开。(3)改革审批制。(4)政府管理的“层级”改革和政府部门的机构改革。此外,还有执政能力建设问题。为了实现政府职能的转变,从而支持和利用市场的作用,有效的公共部门和更新政府的人力资本是至关重要的。

美国有两位学者指出,“无论对经济还是对政治而言,如何更新过时的人力资本也许都是转轨的中心问题。”中国应大力推动官员职业化的变迁,着力培养其制定和执行改革战略和政策的能力。

宋宏:改革30年后,国人的需求也不断升级。按马斯洛的需求层次论,当今人们对文化的需求日益凸显了。如何满足国人的文化需求,也需要从体制上作出适当安排吧?

常修泽:对,这种新需求也要求推进文化体制改革,以满足人们日益增长的精神文化需求,特别是提供新的价值观念和文化条件。

这方面重点是整体价值系统的改革,也就是以构建社会主义核心价值体系为基础,推进文化的多元化。随着民众民主法制意识的增强和政治参与积极性的提高,人们思想活动的独立性和差异性越来越强。同时要认识到,民主、法制等等,不是资本主义所特有的,是全世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果,也是人类共同追求的价值观。在中国现阶段,提高人的文明素质,必须尊重人类普世的文化价值,把握人类共同的文明成果。

宋宏:您谈到“尊重人类普世的文化价值”,我很有同感。否认人类普世文化价值的存在,不仅与事实不符,在逻辑上也就否定了“真善美”、“人类大同”以及“共产主义理想”的合理性。普世价值的存在是客观的,而人们对它的认知认同程度则是另一回事。不讲逻辑,所谓“理论”是不可能成立的。

常修泽:我再接着说社会体制改革。过去的30年,中国的社会结构和利益格局发生了前所未有的深刻变动,同时社会新的矛盾也在出现。在这种空前的社会变革面前,需要建立一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会体制,以处理好国富与民生、活力与秩序、多元与平衡这样三组关系。从人的发展角度来说,应通过制度建设,使经济发展成果更多体现到改善民生上,为人的发展创造良好的社会条件。这方面的重点是深化收入分配制度和社会保障制度改革,这是与人的发展关系最直接、最现实的一个领域。

我在前面谈了收入分配改革问题,就不再说了。我想强调的是,在社会保障制度方面,除了继续完善与城市职工和城镇居民相关的各项保障制度外,重点是应着眼于构建覆盖城乡居民的社会保障体系,进一步加快社会保障范围由城镇向农村延伸的进程,加快农村居民以及进城务工者群体的社会保障制度建设。从实际调研情况看,基金资助水平仍是明显不足,仍无法满足农民的基本医疗需求。因此,应进一步完善这一保障制度。

除了社会事业以外,还有社会管理的改革。在这方面,应充分发挥公众参与整个社会管理中的作用,创建“公民社会”,实现公民管理社会的权利,以切切实实地激发社会创造活力。

宋宏:您已经谈了四个方面的改革,最后应该是生态环境制度改革了。我知道,您近年提出“环境产权理论”在学界产生了很大影响。

常修泽:我近几年力主建立“环境产权制度”,就是从产权关系上思考建立资源节约和环境保护的新体制的问题。资源节约和环境保护,不仅关系国家的可持续发展,而且关系每个人的切身利益。近年间发生的厦门PX事件、成都市民为抵制某化工项目的“散步”事件等等,都反映了生态环境问题也是社会问题。从人文主义出发,必须把资源节约和环境友好放在中国改革战略的突出位置。资源环境问题涉及深刻的制度问题。一个是“资源有偿使用制度”,一个是“生态环境补偿机制”,都涉及产权的实质,即“使自己或他人受益或受损的权利”问题。所以,建立资源环境产权制度是资源节约和环境保护题中应有之义。除此之外,还应有其他的制度安排,包括资源税、环境税及资源价格改革等。通过上述努力,提高资源利用和生态环境质量,实现人与自然关系的和谐发展。

宋宏:我也注意研究了这个问题,深有同感。这次我们就谈到这里,谢谢您。(责编:郑钊)