以体制创新加强惩防体系建设

王建政

为了贯彻落实中央关于建立教育、制度、监督并重的惩防体系的精神,河北省作出了积极地探索。行政权力公开透明运行首创于河北,2006年在全省推开以后,有效遏制了权力滥用和腐败现象的发生,提高了工作效率、改变了机关作风,得到了中纪委领导和兄弟省市的好评。2008年中央进一步作出了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,河北省认真总结近年来全省开展的行政权力公开透明运行工作的经验,在深化行政权力公开透明运行的基础上,建立覆盖权力运行前、运行中和运行后的完整权力运行监控机制,使惩防体系建设取得了新进展,提高了惩治和预防腐败的能力和水平。

一、从行政权力公开透明到权力运行监控机制建设

2004年河北发生了一起案件。 河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里,利用审批进口汽车配额的权力,收受贿赂高达4744万多元,创下了当时内地贪官贪污数额的最高纪录。“权力不透明,就容易导致暗箱操作,就会产生腐败!” 李友灿一案,引起了河北省委、省政府领导的深思:多年来,我党一直致力于反腐败,一直要求政务公开,为什么还会出现李友灿这样的事?到底该如何建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系?怎样加大从源头上预防和解决腐败问题的力度?河北省委、省政府认为:“阳光是腐败的天敌,公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑,还是从提高党的执政能力建设上考虑,都应该探索权力公开透明运行机制,进一步加大权力公开的力度。” 2005年2月,经过省委常委会两次研究讨论,河北省委、省政府批转了省纪委、省监察厅《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》,决定先在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅进行试点。经过试点单位的探索创新,逐步创立了“清权确权,依法行政;再造流程,规范行政;整合资源,高效行政;深化服务,为民行政;强化监督,廉洁行政”的规范机制。在2005年试点取得经验的基础上,经省委、省政府研究决定,从2006年起,这项工作在全省各级行政机关全面展开。省委强调,认真扎实地开展好这项工作,对于实现河北更快更好发展和推进和谐河北建设这两大主要任务具有十分重要的意义

在推进行政权力公开透明运行中,人们又发现了一些新情况新问题。主要是:

一些重要的岗位、特别是腐败和不正之风的易发高发区平时得不到有效预防和监控,经常是案子出现了才去查处。这样,既不利于保护干部,也容易给国家和人民的财产造成损失。为了真正做到预防为主,真正从根本上做到关心干部、爱护干部、保护干部,人们深切感觉到对权力运行监控的关口应该前移,对那些重要岗位、特别是不正之风和腐败易发高发区的不仅应该加以关注而且应该提前介入。

在权力运行的过程当中,监控不够严密,以至于容易产生问题。如有些岗位的自由裁量权过大,罚款从五百到二万全凭办案人员说了算,缺乏必要的质和量的对应约束,容易产生腐败现象。政务大厅通透式办公过程中,有的人在手续办结后才在网上登记,根本看不出他是否是在限定时间内办妥的。

考核评价机制不完善,不能形成真正有约束力的监督制约,久而久之,规定就容易流于形式。针对这些新情况新问题,河北省在深化行政权力公开透明运行的基础上,按照事前预防、事中监控、事后考核评价的思路,创立行政权力运行监控机制建设。

2008年9月,河北省纪委出台了《关于推进行政权力运行监控机制建设试点工作的指导意见》,确定了邯郸市、秦皇岛市、省国土资源厅、省商务厅、省财政厅、省卫生厅、省教育厅为试点单位,要求试点单位围绕建设行政权力运行监控机制这一主要任务进行探索,为全省积累经验。2009年1月,河北省委认真总结试点经验,明确提出了开展行政权力运行监控机制建设的目标任务:建立行政权力廉政风险评估防范机制,在行政权力运行之前,有针对性地提出预警防范措施;建立行政权力运行程序化和公开透明机制,实现权力运行不同环节之间的有效制约和动态公开;建立行政权力运行绩效考核和责任追究机制,将行政权力运行情况的评议有机融入干部年度考核、党风廉政建设责任制考核、机关效能建设考核和民主评议考核等工作中,并强化行政问责和责任追究,以此构建覆盖所有行政权力和行政权力运行全过程的完整监控链条。

二、权力运行监控机制的构建及运行

作为行政权力公开透明运行试点城市的邯郸,这次又被省委省政府确定为行政权力监控机制建设的试点城市,市委市政府带着高度的责任感使命感来推进这项工作,他们紧紧围绕预防腐败这条主线,权力运行前,重点抓风险主体预警防范;权力运行中,重点抓权力动态公开;权力运行后,重点抓绩效考核和行政问责。按照“绘制运行图、找准风险点、明确操作人、落实监控法”的工作思路,实施源头预防、全程监控,构建起了权力运行监控的整个机制。

1、开展廉政风险评估,建立权力运行前预警防范机制。开展廉政风险评估预警防范是整个监控机制建设的基础,主要任务是分析运行全程,查估廉政风险,制定防范措施。廉政风险评估包括重大决策廉政风险评估和部门、岗位廉政风险评估(简称“双评”)。

重大决策风险评估,在评估范围上上是指提高市县常委常委会、政府常务会研究的关于经济、社会、生态建设和涉及人民群众切身利益的重大改革措施、政府投资项目、国有资产处置、大额财政资金使用等重大决策。在评估内容上既有决策建议和防范措施是否违法违规、是否符合程序等定性内容;又有导致腐败问题发生几率、对廉政建设产生不良影响的程度、对群众利益可能造成损害的大小定量分析。评估程序分为确定评估人员、广泛调查研究、组织专家论证和形成评估报告四个步骤。

部门岗位的廉政风险评估分为部门、处室和岗位三个类别,每个类别又有三个等级。等级评定原则上三年一次。基本操作程序共有五个步骤。一是厘清职权职责。二是查找廉政“风险点”。三是确定风险等级。四是提出预警防范措施。五是实行分级管理。

2、深化权力动态公开,完善行政权力公开透明运行机制。行政权力动态公开就是对行政权力决策、执行、结果等运行过程,通过多种形式进行公开,动态公开是构建权力程序化和公开透明运行机制的核心内容,是行政权力公开透明运行工作的深化。主要从五个方面抓了权力动态公开(简称“五动”):一是对行政权力实行动态管理,为权力规范运行奠定基础。在行政中心建立了统一登记受理制,解决个别单位“不办结、不登记”的问题。同时受理项目与市纪委和监察局电子公务监察系统联网,在第一时间进行跟踪监督;实行了首席代表负责制,确定首席代表AB角,全权办理本单位的行政许可和服务事项,对确需要“一把手”或班子集体研究决定的,由首席代表有关领导到行政服务中心现场办公,避免“体外循环”。二是规范行政自由裁量权,解决权力动态公开的关键难题。主要是细化量化处罚等级标准,便于规范操作。三是大力推进电子政务,推进动态公开载体建设。该市把互联网作为权力动态公开的重要载体,先后在政府采购、产权交易、建筑工种招投标、土地招拍挂、住房公积金等重点权力事项输中运用网络技术,基本实现了网上受理、审批、公开和监督,有效地推进了权力动态公开。四是加强政民互动,拓展群众诉求表达渠道。在政民互动中心实行统一受理、归口办理、限时办结、结果反馈、网上监督的“闭合式”工作流程,24小时在线“全天候”服务。五是实施电子公务监察,对权力公开运行进行动态监控。市纪委监察局“电子公务监察室”充分发挥电子監察系统网上权力运行动态监督、受理举报投诉、交通监察等六大功能,59个单位、713项行政许可和服务事项办理过程,实行即时、全程、自动监控;对所有招投标过程进行同步录音录像,实施动态监控。

(三)坚持多措并举,健全权力运行后绩效考核和问责机制。制订《行政权力运行监督机制绩效考核办法》,围绕权力运行全过程,着重考核廉政风险评估预警、行政权力公开透明运行及运行效能和质量等18项指标。绩效考核采取平时考核和年度考核相结合,组织考核与服务对象评价相结合的方法。组织考核作为党风廉政建设责任制考核一项内容,每年组织一次。还将考核内容纳入民主评议。考核结果分为优秀、达标、基本达标、不达标四个档次,并对其运用作了具体规定。制订了《行政问责暂行办法》,包括问责内容、问责程序、问责方式等。问责对象包括所有依法履行职责的公职人员。问责内容包含行政问责对象在遵守行政管理制度,实施行政许可、征收、处罚、监督检查过程中,违反规定的50余种行为,并列举了七种启动行政问责程序的情形,规定了各单位的问责批准机关和问责调查、处理、复核进限,还对行政过错直接责任、主要领导责任、重要领导责任进行了明确区分;问责方式有责令限期整改、诫勉谈话、责令辞职等八种方式。

在试点单位取得丰富经验的基础上, 2009年3月底,河北省委、省政府出台了《关于推进行政权力运行监控机制建设的意见》,提出了“建立行政权力全过程的监控机制,有效防范行政权力运行中的谋私行为”的明确目标,把这项工作在全省推开。

三、通过创新体制机制加强惩防体系建设的启示和思考

1、创新体制机制是不断提高惩治和预防腐败的能力和水平的根本。

从行政权力公开透明运行到权力运行监控机制建设,标明惩防体系建设发展到一个新水平。2006年推行行政权力公开透明运行工作,主要着眼于权力运行过程的公开和规范。监控机制建设则把权力运行前、中、后三个环节联为一体,从运行前风险防范,到运行中公开透明,再到运行后责任追究,初步形成了一个完整的权力行使监控链条,这是反腐倡廉建设特别是惩防体系建设的一个新突破。

权力运行监控机制的构建,促进了行政权力运行过程的规范、科学和高效。廉政风险评估,促进了行政决策的科学性、民主性;强化权力动态公开,优化了行政权力运行流程;清理、削减行政审批事项,减少了权力运行环节,提高了权力运行效率。

权力运行监控机制的构建,增强了广大党员干部的廉洁从政和权力风险意识。通过试点工作特别是廉政风险评估,广大党员干部结合查找廉政风险点,进一步明确了岗位职责,岗位与责任同在、权力与风险并存的意识得到增强,廉洁从政的主动性得到了得升。

2、懲治和预防体腐败体系的建立和健全,要坚持与时俱进、动态管理、对症下药,才能使机制不断完善。

要坚持与时俱进。特别是要随着社会的发展进步,努力把一些新的技术手段运用到权力运行的监控活动中去。如邯郸市积极开发的电子公务监察系统,并在市行政服务中心派驻电子公务监察室,对网上权力运行过程实施了电子公务监察。该系统具有对网上权力运行动态监督、网上受理举报投诉、网上效能监察、网上民主评议、网上绩效考核、网上廉政教育等六大功能。电子公务监察系统的开通,拓展了纪检监察机关的监督视野,深化了监督内容,创新了公开监督形式,深化了对行政权力进行动态公开的监督,体现了公开、公平、公正的原则,有效地提高了行政服务效能。

要动态管理。情况是在不断发展变化的,因此,任何规则的制定和实施都不是一劳永逸的,必须随着变化的形势不断加以改进,如权力清理工作,过去已经做了大量的工作,本来可以告以段落。但随着行政审批制度的改革,有些部门的审批项目已经大大减免,因此必须重新加以界定。

要对症下药。主要是指要在前进中不断查找出现的新情况新问题,在科学分析原因的基础上有针对性地解决。例如,现在一些部门对监控机制的重要性认识不够高,在申报廉政风险等级时,存在就低不就高现象,在查找廉政风险点时个别同志有避重就轻倾向。我们就需要反复向干部讲清建立权力运行监控机制的重要性必要性,特别是要让干部明了,这种机制建立和实施本身,实际上是对干部一种真诚的保护和关爱,不仅保护了人民群众当家作主的权利而且从根本上是对干部有好处的。在具体方法上,可以考虑,不仅让干部自己申报,还要有群众和其他行业评议、领导批准,才能最终把一个部门和一个岗位的风险等级确定下来。

要不断完善。不能认为机制建立了,就一劳永逸地铲除不正之风和腐败产生地土壤了。各单位应互相学习,采长初短,继续创新,加以提高,力争做到使机制不断完善。

3、行政权力公开透明运行和权力运行监控机制建设,需要同党务公开、司法公开、公共事务管理公开相衔接,才能做到无缝隙、全覆盖地构建权力运行监控的立体体系。

在党务公开和监控机制建设方面,要注意做到:①审定公开内容。凡是群众关心的党内热点问题以及容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公现象的事项,只要不涉及党内秘密,都要最大限度地进行公开,同时确保党务工作的严肃性和保密性。②扩大党员“四权”。除过去的公开栏、黑板报等形式,可试行“党务公开发言人制度”,以便于党员监督。③面向社会公开。作为执政党,对社会应最大限度地通透公开。适宜对全社会公开的内容,可采取党务公开栏(可与政务公开栏合并设置)、电子屏幕、触模屏、有线电视、广播、报纸等尽可能地对社会公开。④有条件的地方可逐步推行“四制”。一是预告制:对涉及群众切身利益的有关重大决策,坚持事前、事中、事后公开;二是审签制:各级党组织必须对本级党务公开内容及形式认真审核,设立《党务公开登记簿》,专档管理;三是反馈制:在党务公开工作中,要认真听取广大党员和人民群众的意见和建议,对反映的问题要及时核实,认真解决,并反馈;四是问责制:党务公开工作领导小组全程监督各级党务公开工作,对不按规定公开和公开工作图形式、走过场的,给予处理;五是目标考核制:把党务公开纳入年度考核内容,并作为评选年度工作先进的重要依据。

在司法公开和监控机制建设方面,应当坚持:①各级人民法院要依法扩大审判公开的范围,增加法院各项工作的透明度。进一步落实审判公开原则,以公开来促进公正,用扩大透明度来取信于民,提高司法权威。②检察院要强化执法办案监督和社会监督,保障严格公正执法。首先要强化内部监督,建立健全执法办案的规范机制。其次,强化对执法办案的督查力度。三是强化社会监督,以公开促公正。充分发挥人民监督员作用。③强化保障,努力落实司法公开。一是组织保障,让司法公开的工作有人抓;二是内容保障,让司法公开更贴近实际;三是载体保障,让司法公开的内容看的见。四是机制保障,让司法公开的工作抓的实。④充分利用现代科技手段,推广全程网上办案等先进手段,使办案工作依法公开透明,各执法机关可以相互监督制约,促进公正办案、廉洁执法,提高办案质量和效率。

在公共事务管理公开和监控机制建设方面应当坚持:抓住热点,要以搞好内部事务公开为基础,促进对外公开办事。对外公开方面应包括:服务内容;服务程序;服务标准;收费标准;负责人员的责任义务;违反规定后应承担的责任;群众举报渠道和监督措施;监管部门的职责和监管手段;对违反者的惩处措施。对内管理方面应包括:企事业单位的发展规划、年度工作计划;各项改革方案及实施情况;奖惩办法及其他重要规章制度;人事录用、考核、晋级、奖惩、职称评定等有关政策规定、程序和结果;大宗物资和大型设备采购方案;财务收支情况;领导干部廉洁自律各项规定及执行情况等。

只有坚持体制机制创新,才能不断提高惩治和预防腐败的能力和水平;只有同党务公开、司法公开等方面相结合,不断完善整个体制机制,才能构建起无缝隙、全覆盖的权力运行监控的立体体系,从而保证人民赋于的权力完全用于服务人民。