ＷＴＯ争端解决机制与发展中国家的实际处境

高尔坦

在对世界贸易组织(以下简称WTO)的研究中,发展中国家在其中扮演的角色和可能的境遇,格外受到国际政治经济学界与法学界的关注。

在国际贸易中,一国谈判筹码的多少主要取决于一国的市场大小,发展中国家必然处于弱势地位。WTO的争端解决机制(Dispute Settlement Mechanism,简称DSM)被很多学者认为是多边贸易体制“皇冠上的明珠”,WTO的首位总干事Renato Ruggiero曾把它视为是“对发展中国家平等贸易地位的重要保证”。这样的期待反映了自由主义国际关系理论中的一个传统思维,即是引入一个有法律效力的、采取第三方仲裁模式的机制,会使较小、实力较弱的国家获益。

在WTO的争端解决机制中,实际作用的是WTO的上诉机构(The Appellate Body),它在争端裁定中扮演着仲裁角色。由于它对争端解决过程中所有程序性问题具有决定权,又是机制的“改革发动机”。WTO上诉机构推出了三项主要措施:第三方参与争端解决、引入“法庭之友”机制、允许律师代诉。

在WTO争端解决机制下,发展中国家利益的确获得了一系列的维护,但是在很多的时候体现出来的,它们实际上的处境依然是弱势。本文从国际政治经济学的视角,从对WTO争端解决机制的几项主要措施进行解剖分析入手,探寻发展中国家在程序性问题和实质性问题上处于弱势的根源。

一、 “上诉机构”:发展中国家可以获益但障碍依然多多

在继承关贸总协定(GATT)下的专家组程序的基础上建立起来的WTO争端解决机制,其最重要的创新即是“上诉机构”的设立。上诉机构扮演着WTO“最高法院”的角色,成为WTO争端解决机制“司法性”的权威机构。上诉机构的决策实行反向协商一致的方法,即只有在全体成员都反对的情况下,裁决结果才不予通过,这实际上就意味着上诉机构的裁决是自动通过的。

上诉机构主要行使两方面的权力。首先,上诉机构被授权可以独立制定争端解决过程中的程序性规则。其次,当处于争端中的一国政府对争端解决过程中的程序性事项提出质疑并上诉时,上诉机构拥有最终解释权,并且这一解释会马上具有法律约束力。在某些程序性规定存在缺陷或模糊的情况下,上诉机构的这一权力就显得格外重要。

从理论上分析,发展中国家应当是WTO争端解决机制的受益者。国际关系学认为,公正的国际组织是限制与平衡国际体系中权力分配不均的有效工具。一般来说,即便是实力最雄厚的大国也不敢冒着两败俱伤的危险而公然对抗WTO上诉机构的裁决结果。所以,发展中国家可以通过利用WTO裁决的公信力在争端解决中维护自身的利益。

在现实中,发展中国家确实在运用WTO争端解决机制维护本国的利益。有的学者运用统计学进行了一项实证研究,考察发展中国家参与的案件数量是否较乌拉圭回合之前有所增加。统计的结果是:1994年前的争端案件总共278起,其中由发展中国家提出的为28起,占10%;而1995至2007年间,争端解决机构共受理争端306起,其中由发展中国家提起的为120起,占39.2%。问题是,发展中国家要通过WTO争端解决机制维护本国的利益,还面临着诸多障碍。

首先,国际贸易体系本身的结构性不平等,客观上限制着发展中国家运用WTO争端解决机制维护本国利益的积极性。发达国家可以轻易地通过诸如撤销对发展中国家的经济援助、单边取消贸易优惠政策等手段威胁发展中国家。发展中国家不能不考虑提起诉讼的机会成本。一旦实际贸易损失超过了到WTO起诉的潜在收益,就不会有国家再愿意选择后者。

其次,在WTO提起诉讼所需要的成本较高,这对于那些缺乏经济实力的国家非常不利。完成“提起诉讼→专家组调查→听证程序→最后裁决”这一程序,需要高度专业的法律人才、法律机构以及高效率的国内行政系统。事实上很多发展中国家并不具备这些条件。

第三,即便发展中国家愿意承担高昂的诉讼费用,它们对于最终裁决的承受能力也有可能使它们陷入困局。由于WTO对于贸易争端的最终裁决多数采取经济制裁的形式,这就必然导致了拥有越大的市场准入价值的国家拥有越高的承受能力。厄瓜多尔和欧盟在香蕉案上讨价还价的困境就很好地诠释了这一原因。

针对发展中国家面临的种种障碍,WTO的上诉机构采取了一些改进措施。但是,WTO的上诉机构的所有改进行动,根本目的却是巩固其自身的合法性基础。事实上,WTO上诉机构本身的合法性也不断面临挑战。成员国的行为都是基于其自身的利益、自身的偏好,因此它们对上诉机构制定的规则永远存在“试图不服从”的可能。因此,上诉机构通常十分关注争端参与国的态度和其国内政治的动向,为此试图尽可能多地获取有关信息。上诉机构关注的来自政治环境的威胁,包括某一成员国对特定规则的不服从、来自环境、劳工、消费者组织的抗议、特定国家集团的激进行为等。上诉机构尽力收集的信息,包括争端参与国的偏好、国内利益相关者,甚至其它相关WTO成员的信息等等。

由此可见,上诉机构的根本目的是要巩固其自身的合法性,发展中国家的根本需求是维护本国的利益,两者之间如果不能兼顾,被牺牲掉的肯定还是发展中国家的利益。

特别值得一提的是,对发展中国家构成潜在威胁最大的不是WTO上诉机构制定程序条款的权力,而是其对于实体条款问题的裁决权。一旦上诉机构在信息上更多地受到发达国家及相关利益集团的影响时,发展中国家的利益诉求就更难实现。

二、第三方参与制度:发展中国家并非受益者

在WTO争端解决机制中,WTO成员国享有作为“利益相关方”参与双边争端解决过程的权利,这被称为“第三方参与” 制度。它只需要该成员国提交一份“实质贸易利益”(Substantial Trade Interest)报告即可,可以说门槛很低。

按照上诉机构的规定,在争端解决的初级阶段,即初步磋商阶段和专家小组调查阶段,第三方所能扮演的角色十分有限。但是,当整个程序进入到受理阶段后,第三方的权利全面等同于争端双方。这体现在第三方国家可以出席任何听证会,可以通过口头、书面的一切形式表达自己的意见,可以接收一切相关的会议文件并进行补充与驳斥。

在受理阶段,最为重要的磋商机制是听证会。由于在听证会上争端各方进行正面交锋,上诉机构欢迎第三方国家在听证会中积极参与辩论,主要是因为一旦议题涉及WTO规则由于缺陷或模糊而难以解释的结构性问题,第三方针对该问题的意见就会具有相当的利用价值。

第三方参与权限的扩大,发展中国家却很难从这一机制中受益。最重要的原因在于,很多发展中国家没有足够的资源去扮演第三方的角色。很多发展中国家在日内瓦的代表团规模很小,并且专业化水平较低,没有足够的能力来处理争端解决过程中的各类事项。针对发展中国家所面临的困难,上诉机构也曾采取过一些措施,比如其所设立的“消极观察员”(passive observer)制度,就允许没有提交书面报告的国家参与到听证会中,只是不能发言。此举旨在降低听证会的参与门槛。

发展中国家与发达国家在资源禀赋上的巨大差距,带来的是天差地别的参与程度。

从这份统计数据可以看出,发达国家与发展中国家参与争端解决机制的频数是非常不平衡的。仅仅9个发达国家就65次以第三方国家的身份参与到争端解决中,特别是四国集团(Quad)仅4个国家就参加了49次,超过了所有发展中国家参与的总和。此外,这些数据还并未将直接成为争端方的次数计算进去。如果按照“参与机会比例”这一标准来计算的话,美国的比例高达94%,欧盟为64%,而发展中国家中比例最高的印度也只达到了18%。

对于能够真正作为第三方参与到争端解决过程中的国家,不仅可以就具体的贸易利益问题争取自己的权益,更能够对WTO的结构性问题发表看法,甚至可能达成在多边磋商中难以达成的政策性目标。显而易见的是,对于发展中国家来说,没有能够在利益相关的案件中扮演第三方角色,必然会失去追求本国利益的宝贵机会。

理性地看,上诉机构扩大第三方参与权限,本质上是为了避免WTO规则中的结构性问题,从而避免受到由于成员国在总理事会中采取质疑或不服从行为。然而,这个制度实际上扩大了具有资源条件和技术能力的发达国家参与的权利,对发展中国家反而是极为不利的。

三、“法庭之友”机制:违背了发展中国家的意愿

随着WTO的贸易规则涉及到的领域越来越广泛,一些“非国家行为体”开始试图通过游说WTO成员国政府的方式,参与到多边贸易体系之中。拥有这种诉求的非国家行为体主要是一些劳工、消费者、安全、环境的利益团体,也包括一些行业协会和公司。WTO上诉机构把这些团体被统称为“法庭之友”, 确定它们的主要提案即“法庭之友意见书”可以做为争端解决过程中的正式文件。

“法庭之友意见书”这种东西,始作俑者是美国,极力促使成为一种机制的也是美国。最初,在美国进口虾一案中,世界自然基金会单方面向专家小组和争端当事国发送了一份相关问题的法律声明,因遭到了很多国家的强烈反对,最终美国驻WTO代表妥协了。随后,美国驻WTO代表又接收了两个环境领域的非政府组织递送了“法庭之友意见书”,并作为自己提案的附录提交给了专家小组。在随后的上诉受理阶段,上诉机构力排众议,授权由专家小组和争端当事国决定是否需要接受来自私人团体的相关意见。

上诉机构的这一决定,当时受到很多成员国代表的指责,甚至有个别国家因此质疑上诉机构的权威。但是上诉机构并未让步,强调这是其“独立制定争端解决过程中程序性规则”的权力,而且在之后的欧盟—美国钢铁进口案中,继续允许两个美国国内的行业组织向美国代表团提供意见书,并接受了该组织随后直接提交的意见书。

对于上诉机构的这一项新措施,很多成员国感到困惑不解。例如巴基斯坦、埃及、马来西亚、印度四国曾在WTO总理事会上要求撤销“法庭之友”机制。WTO总干事也致函上诉机构,希望今后在类似问题上要“极为谨慎”。

发展中国家如此反对非国家行为体的参与,主要是因为,在发展中国家看来,很多非政府组织、国内政治行为体统统是发达工业化国家对它们进行政治渗透的一种工具。事实上,当非国家行为体的参与程度还只能够达到提交“法庭之友意见书”这个层面的时候,其究竟能给整个争端解决过程带来多大的影响是未知的。发展中国家的担忧也许仅仅存在于这些行为体的构成与来源上,但是上诉机构持续地推进这一项改革的行为,肯定会使发展中国家继续担忧下去。

四、 律师代诉制度:符合发展中国家的需要

WTO实际上就是一个规则体系。WTO的争端解决机制,尤其是一个复杂的程序系统和规则体系。对发展中国家来说,受经济资源、专业化人才和国内政治资源的限制,在提出申诉的时候往往力不从心。事实上,即便是发达国家,在涉及争端解决的时候,也在很大程度上依赖于私人律师来进行书面材料的准备以及对WTO规则的解读。

为了解决发展中国家所面临的难题,WTO采取了一些措施来向发展中国家提供技术和知识的帮助。比如,对那些没有常驻代表团的国家,WTO秘书处提供工作人员的培训并协助建立他们的工作场所。WTO总秘书处长期设置了两名兼职律师,向处于争端中的发展中国家提供法律咨询业务。

私人律师代诉的情况最初出现于欧盟香蕉进口一案中。该案中最小的第三方国家圣卢西亚在听证会中指派了两名私人律师进行代诉,它援引了WTO规则中没有规定一国必须指派其政府官员为代表的事实,向上诉机构提出诉讼申请批准这一代诉机制。

圣卢西亚的行为遭到了以美国为首的大多数国家的反对,但是上诉机构在权衡考虑后依然将这一行为合法化为一个新的程序性规则。主要依据在于,首先,确实没有明文禁止一国自由选择其代表的构成。其次,很多国家,特别是发达国家,长期以来也依赖私人法律顾问的咨询业务,将其作为一种“延伸的协助”。最后,出于对公平的考虑,上诉机构还认为推行私人代诉制度有利于发展中国家更多地参与到争端解决机制中来。

推行私人法律顾问代诉制度,对于缺乏专业法律人员,特别是熟悉WTO规则体系方面人才的发展中国家是有利的。在WTO上诉机构批准这一制度后,一些国际律师事务所也表示有兴趣帮助涉及贸易争端的发展中国家。此外,9个发达国家(7个欧盟成员国以及挪威、加拿大)决定共同出资在日内瓦建立WTO法律咨询中心,向处于争端中的发展中国家、最不发达国家、经济转型国家提供法律援助。

值得注意的是,四国集团并没有在这一项改革措施的推行过程中发挥积极的作用,这主要是因为其担心由私人律师代理中央政府行使在WTO的权利容易导致潜在的利益冲突,从而可能导致国家的利益受到损害。

然而,律师代诉制度能在多大程度上使发展中国家受益,是值得考量的。首先,雇用私人律师代诉——即便是在9国的资助下可以获得“打折价”——对于很多欠发达国家来说依然是一笔不小的费用,很多此类国家可能还是不能够或愿意承担这个成本。其次,凭借它们麾下的律师,目前某些利益集团已经从幕后的提供“延伸的协助”发展到了可以参与WTO争端解决机制的层次。显然,国内的利益集团可以参与国际贸易争端解决机制中,势必对中央政府在国际层面的权威构成一定的威胁。对于发展中国家来说,由于其国内政治发展的滞后,将会更为被动。

通过上述分析可以看出,对于发展中国家来说, WTO上诉机构及其推进的三项主要措施,有利也有弊,实际效果也是好坏不一。扩大第三方参与权限,会使发展中国家在争端解决过程中丧失更多的自我维权的机会;引入“法庭之友”机制,引入的往往是发达国家的利益伙伴;至于律师代诉制度,看起来像是及时雨,但是它究竟能发挥多大作用,依然要打一个问号。

对于发展中国家来说,WTO的争端解决机制确实是它们争取权益和维护国家经济利益的一个平台。作为WTO司法核心的上诉机构,做出了一些积极的努力。但是,通过对发展中国家与WTO争端解决机制之间关系的剖析,我们可以看出,发展中国家仍旧处于不利地位。一部分原因在于WTO规则的结构性缺陷,另一部分原因在于世界贸易体系本身的结构性不平等。▲

参考文献:

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