中美外交的气候交锋

杨中旭

最大的发达国家和最大的发展中国家,究竟谁应该先迈一步?

10月21日,中国国家主席胡锦涛接通了来自美国白宫的电话,话筒的另一边,是美国总统奥巴马。两国元首就双边关系、气候变化等问题交换了意见。

据新华社报道,这是一个“应约”的电话。即将在11月访华的奥巴马,显然已经等不及与胡锦涛当面交换意见。哥本哈根《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议迫在眉睫,作为全球碳排放最多的中国和美国(两国的碳排放量占到世界总额的40%,中国稍稍多于美国),亟需达成共识。

尽管依旧受困于美国国内的政治、经济架构,但奥巴马政府上台以来,明显改变了布什在任期间的单边主义政策,奥巴马本人也多次表态“美国要为气候变化承担责任”。在这一背景下,中美两国的外交谈判,第一次把气候变化置于首位。

谁先行动?

10月21日的通话中,奥巴马对胡锦涛说了这么一句话:哥本哈根会议即将召开,美方愿同各方一道推动会议取得成果。美中两国为应对气候变化分别采取了重要行动。

无论是1992年的《联合国气候变化公约》,还是1997年的《京都议定书》,以及2007年的巴厘路线图,都明确了发达国家先于发展中国家减排的义务。也就是说,作为发达国家和发展中国家的排头兵,美国应该先于中国行动。

关于这一逻辑的成因,也可以从奥巴马9月下旬在联合国气候变化峰会的发言中找到佐证:“对气候所造成的大部分损害是由发达国家在过去一个世纪中所造成的,因此,我们仍然有责任(在这个问题上)起表率作用——通过投资于可再生能源、提高能效、减少碳排放,以达到我们为2020年和2050年所分别设定的目标。”

除了历史原因,发展中国家的减排工作还受到了资金和技术方面的限制。根据欧盟的估算,到2020年,发展中国家总计需要1500亿美元的援助,方才有希望完成《京都议定书》的减排目标——1997年的《公约》京都会议,明确了到2050年的远期目标:全球温度上升不超过2摄氏度(3.6华氏度),这需要全球较之1990年减排80%。

在1997年这次里程碑式的会议中,尽管达成了近期内(到2020年)分两阶段减排的目标,各国亦为此做出承诺;但在技术转让和资金扶持方面,美国却迟迟没有实质动作。在欧盟一马当先,成为全球最积极推动减排工程的区域之时,更凸显了这个超级大国的一意孤行。

2001年,以减排损害美国国内工业发展为由,布什政府退出了《京都议定书》,减排的国际合作陷入难局。

僵局难解之际,中美启动了战略经济对话(后来上升为战略和经济对话),两国在新能源、环保合作方面日益深化,但在涉及减排的核心技术(例如火电厂的减排技术)方面,美国依旧按兵不动。

“美国工业界一直持有不同意见,认为中国应该首先减排,”北京大学国际关系学院教授朱锋说,“他们的理由是,中国的碳排放量节节攀升,已经超过美国跃居世界第一了”。

此言非虚。尽管中国人均碳排放量不及美国的四分之一,建筑能耗也大大低于美国,但人口基数的庞大,“世界工厂”的建成,经济增长方式的粗放,令中国的碳排放问题开始成为国际社会关注的焦点。

“其实,如果中国坚持美国先行动,从法律意义上也无可厚非”,气候组织中国政策与研究项目总监喻捷告诉《中国新闻周刊》。

在9月下旬于美国纽约举行的联合国气候峰会上,马尔代夫总统穆罕默德•纳希德向国际社会求援,救救濒临遭遇“没顶之灾”的岛国,令会场的多国首脑为之动容。9月22日,胡锦涛在会议上表示:“中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划,并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作,争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能,争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。”

在喻捷看来,这等于是中美两国尚未谈判之时,中国就提前表明了态度:咱们可以谈,并且是积极地谈。

与胡锦涛鲜明的态度相比,奥巴马在同一天的发言被外界批评为“继续玩模糊战略”。韩国《朝鲜日报》次日发表文章称:美国业已四面楚歌。

除了中国国内日益严峻的气候和环境形势、西方传统工业界持续的压力,国际上的斡旋也让中国的态度转向积极。就在9月联合国气候变化峰会召开之前,欧盟委员会主席巴罗佐发表文章,强调“那些经济比较发达的发展中国家,应该更明确它们准备做出的减缓碳排放的计划”。

喻捷提醒道:“胡锦涛在峰会上只是说‘大幅减排,但并没有具体数字,这就给谈判留下了空间。”

皮球,被踢回了奥巴马一边。

谁的规则?

美国随后的出牌,一度让人大跌眼镜。

9月28日至10月9日,今年以来的第4次联合国气候变化会议在曼谷召开。原本对《京都议定书》坚定支持的欧盟,立场突然转向,开始提出一个新的包括了《京都议定书》条款的气候变化合作提议。而这个新提议,也符合美国代表团的利益主张。

据网易财经报道,瑞士一家气候变化研究所所长马丁•科尔对此评判说:“从技术层面上讲,《京都议定书》需要100多个国家同意才能终止。但是美欧现在就像自己另起炉灶,从事实来看脱离了《京都议定书》。”

莫非,在《京都议定书》和巴厘路线图之外,美欧要另立规则?

另立规则的主张,在会议上遭到了包括中国在内的发展中国家的强烈反对,另立规则的企图流产。

经过细致的观察之后,更多的气候变化专业人士看出了背后的玄机。

一位来自挪威的专家巴德兰则认为:“为了把美国拉入局,欧盟才想到一个在《京都议定书》和美国可能接受的框架之间的一个提议。”

长期以来,美国以石油、汽车等行业为先导的传统工业界,一直拒绝在资金和技术上资助中国(对没有竞争关系的最不发达国家则没有限制),其理由是不能用美国的资金补贴发展中大国高耗能、高污染的行业。这个主张,也直接让布什政府在8年前不顾国际社会的普遍反对而退出《京都议定书》。

进入2009年,奥巴马政府本来提出一项更为理想化的主张“征收碳排放税“,但却受困于美国国内政治、经济架构而寸步难行。

除了传统工业界的反对,奥巴马政府还有一些实际的考虑。奥巴马政府提出的医改方案,美国国会迟迟不能通过。按照美国政治规则,国会很难同时将“两张牌”一起通过。在医改这张国内牌和气候变化这张国际牌之间,奥巴马政府只能先选择前者。“这就需要国际社会帮美国政府一把”。喻捷说。

一场大戏就此拉开序幕,欧盟开始与美国唱起了双簧。气候专家观察出的脉络是:欧盟向来在应对气候变化方面最为积极,此番在内部也无消极声音,缘何突然转变立场与美国一致?这显然是哥本哈根会议迫在眉睫压力下的不得已而为之。

在欧盟扮演红脸之前,中印两国已经扮演了黑脸的角色,携手缓解了美国政府的压力,间接向美国国会施压。在胡锦涛9月下旬的“积极表态”之后,印度环境部部长贾伊拉姆•拉梅什表示:“印度政府计划在2011年之前设定燃料效率目标,到2020年将新再生能源的使用率提高到20%。”另外,印度还将设定建筑能效标准并从2012年开始实施。

欧盟和发展中大国的默契,等于告诉美国国内的反对方:如果谈不成,大家将面临双输的格局。在另立规则流产的情况下,如果不想双输,除了接受《京都议定书》,按照巴厘路线图前进,美国别无选择。

“目前来看,美国政府尽管获得国际社会的普遍支持,但哥本哈根会议取得很大突破的可能依然不大。”喻捷说,“按照程序,奥巴马与国会就气候问题的再次过招,将被安排到明年3月份”。

庆幸的是,哥本哈根会议并非大限。按照《京都议定书》和巴厘路线图的安排,各国需在2010年底以前谈出框架,为2013年以后的全球减排做出安排。“今年如果谈不拢,明年的会就得开得更多。即使开会多,也还会有谈崩的危险”。喻捷说。

而即将踏上中国土地的奥巴马,此时正在指挥幕僚抓紧进行与中国的磋商。作为世界上碳排放量最大的两个国家,或将重构气候变化的国际规则。★