投融资体制改革：助推合肥“大建设”

向阳　王予安　高晓光　欧浩军

在今年初的全国“两会”期间,合肥市市长吴存荣在北京接受新闻媒体采访时说,受金融危机的影响,一方面,财政要“勒紧裤腰带”过日子;另一方面,为保增长,合肥大建设仍要“玩命地干”。同时他充满信心地表示,合肥大建设“不差钱”。

吴存荣市长的信心来自合肥市目前运行良好的投融资体系,而这一体系的形成,源于3年前开始的投融资体制改革。

投融资体制改革“破冰”

一条条宽敞平整的道路,一座座临空而起的高架桥,悄然兴起的滨湖新城,合肥的城市面貌正在发生着日新月异的变化。过去的5年,是合肥市城市建设投资最多、规模最大、速度最快的五年,也是城市面貌最新的五年。尤其是近3年,按照“141”空间布局,合肥市开展了波澜壮阔的“大建设”。奋力谋崛起、打造省会经济圈、实现又好又快发展,目前,合肥正处于一个由快速发展向跨越式发展的转化期,对基础设施和基础产业的投资需求随之加大。

城市化进程正以前所未有的速度,成为推动中国经济增长的重要动力。但对中国的大多数城市来说,改善城市面貌、优化投资环境、扩大经济容量,建设资金从何而来一直是个难题。但合肥在自2006年开始的大建设进程中,不仅有效解决了这个难题,还形成了独具特色的城市建设的“合肥模式”,而支撑这一模式的最直接动力,就是合肥的投融资体制改革。

“基础设施建设不仅需要政府建设,也需要政府进行融资。”合肥市投融资管理中心副主任陈刚在接受记者采访时认为,由于城市基础设施的非竞争性、非盈利性、一定的外部效应,决定着非政府部门不愿、或无力投资于关系国计民生的基础设施建设项目。

而且,基础设施是处于“上游”的产业部门,投资必须适度超前,如果以政府当期的财力来确定基础设施建设规模,必然会导致作为公共产品的基础设施供给不足。

据陈刚介绍,2006年初,合肥市财政一般预算安排的城市建设资金4.87亿元,其中直接用于城市道路等基础设施建设的资金不到1亿元,土地出让金能够用于城市基础设施建设的资金也只有7.66亿元。如此有限的资金规模根本适应不了合肥“大建设”的要求。

另外,以前的合肥,财政性资金是直接安排到特定的项目,除政府投资规模难以达到应有的水平外,基础设施融资方式单一、规模小、融资成本高,又增加了政府负担。同时,这些债务管理分散在不同部门,城市建设管理体制集项目立项、建设、融资、资金拨付、决算审计于一体,不利于政府风险的防范,也难以形成有效的监督体制。这种城市建设融资方式已难以满足“三大推进”对城市建设发展资金的需要,合肥也遭遇到“大建设”的资金瓶颈。

如何破解?为了保证“大建设”的顺利进行,投融资体制改革势在必行。合肥市委、市政府在2006年初果断提出,对投融资实行统一管理,建立借、用、还一体化,决定、执行、监督相分离的投融资管理体制,冲破合肥社会经济快速发展的资金“瓶颈”,并且将风险降至最低。

2006年6月12日,合肥城市建设投资控股(集团)有限公司(以下简称建投集团)应运而生。它由原计委所属的建设投资公司、交通局所属的交通控股公司、建委所属的城建控股公司整合而来。其成立宣告合肥城市基础设施、基础产业、重要行业和公共事业方面的投资和融资告别“多头”管理。建投集团代表政府运营、管理城市基础设施资产,并通过不断注入优质资产,提高融资能力。据市财政局副局长、投融资管理中心副主任、建投集团总经理陈军介绍,整合后的建投集团,注册资本56.03亿元,而截至2008年12月底,资产总额已达450.17亿元,净资产142.91亿元。

事实上,建投集团只是整个投融资体制改革中的“一环”,在这个环环相扣的体系中,政府占据着主导地位,决策机制、执行机构、融资总平台、融资分平台、监督机构以及相关配套机制一应俱全,“规划决策、项目执行、审查监督”之间相互分离,流畅运转。

其中,市委、市政府成立的合肥市投融资管理委员会,由省委常委、合肥市委书记孙金龙任主任,作为投融资管理的决策层,对全市投融资工作进行统一管理,负责确定全市建设资金的投资方向,决策投融资工作的重大事项;成立投融资管理中心,作为管理机构,负责摸清政府债务家底,动态、跟踪、融资活动协调融资工作中的问题,监督财政性资金的使用;建投集团作为投副资的执行机构,负责融资、投资及还款工作,代表政府行使出资人职责;县、区也构建相应体系,实现投融资管理市、县、区联动。

为了加强资金监管,财政、审计、监察等部门还共同组成监督层,依法对投融资行为进行监督,建立政府投资项目责任追究制度。

至此,合肥市逐步建立起财政投入、资源整合和市场化运作相结合的多元化投融资体制,借、用、还一体化,决策、执行、监督相分离。从目前合肥市投融资体制结构和运行情况来看,一个制度完善、运作规范,融资、投资、项目实施、资产形成和资产经营一体化的运作模式已初步建立;投资决策程序化、投资主体多元化、融资渠道市场化、政府调控透明化的格局也已逐渐形成。

“输血”大建设,改革效应显现

“投融资体制改革,最直接的效果,就是使合肥市的整体融资能力大提升。”陈军向记者表示。

据陈军介绍,截至2008年12月,合肥市通过本级财力安排、政策性银行贷款、商业银行贷款等渠道,共筹资金278.8亿元,其中:财政综合预算安排支出资金85.57亿元,占资金总量的30.69%;市场融资193.24亿元,占资金总量的69.31%。三年来,“大建设”工程已完成515项、在建工程112项,工程总投资400亿元,已完成投资320多亿元,已建成道路总长587.97公里,桥梁68座。可以说,合肥市的投融资体制改革基本打破了资金瓶颈,有力地支撑和保证了“大建设”的顺利进行。

“投融资体制改革为合肥带来的成效,不仅仅是解决了城市基础设施的建设资金来源问题”,陈军说,“如同多米诺骨牌,投资体制的改革还带来了一系列变化,盘活了合肥整个经济社会的良性发展。”

一是防范了政府的债务风险。在政府债务管理由分散转向集中、由隐性化转为显性化的前提下,初步建立政府债务动态管理机制,较好地防范了政府的债务风险。同时注重政府债务结构优化,建立项目中长期融资制度,改变了过去以流动资金融资为主,财政当期还款压力过大的局面。

二是降低了融资成本。通过创新融资方式,优化融资结构,在国家基准利率基础上实现项目融资利率下浮(总体下浮5%-10%),仅此一项,就可节约资金13.45亿元。

三是有力促进了招商引资。基础设施的改善,环境的优化,使合肥的招商引资大幅度攀升。继前三年先后跨越200、300、500亿元大关后,2008年继续延续高速增长势头,全年实际引进境内外资金927.4亿元,同比增长62.3%。

更主要的是,随着资金瓶颈的打破,“大建设”的顺利实施,使得合肥在宏观经济发展层面上取得了重要的突破。如,2006年GDP突破1000亿元,提前四年实现了千亿元目标;2008年实现GDP1664.84亿元,省内经济首位度达到18.8%。2006年到2008年,合肥财政收入分别实现167.7亿元、215.2亿元、301.2亿元,连跨200、300亿元大关。随着财政收入总量的不断增长以及财政管理水平的不断提高,同时又为城市建设融资的还本付息提供了强有力的保障,进一步扩大了融资规模,保证和促进了投融资体制改革的顺利进行。2008年,在全国26个省会城市中,GDP、规模以上工业增加值、固定资产投资、地方财政收入4项主要经济指标增幅均位居第一位。

系统改革整体联动

合肥市在投融资体制改革中并不是“单兵突进”,而是通过这一改革拉动了一系列相关配套的体制改革。

“统筹谋划,系统推进是合肥这次投融资体制改革的最大特点,也是改革成功的最大保证,体现了以孙金龙书记为主的合肥决策层的超前眼光和决策魄力。”陈刚对记者表示说,“投融资体制改革是一项系统工程,如果做得不好,配套改革跟不上,投入越多,浪费越大。”

据陈刚介绍,这些改革主要包括以下内容:一是把城市基础设施的建设职能从建委剥离出来,建委主要负责项目前期准备、建设方案设计和建设质量监管及竣工验收等工作,重点局负责政府投资的城市基础设施以及公益性项目的建设和管理。二是成立招投标市场管理委员会,整合组建招投标管理中心,作为市政府统一的招投标交易平台。所有政府投资项目及国有资产交易必须通过招投标中心办理,严格执行“有效最低价”中标制度。三是成立土地储备中心。由政府直接管理土地一级市场,并改革土地交易模式,对经营性用地出让原则上一律实行拍卖,确保土地增值收益集中在政府手中。与此同时,坚持“先拆违后拆迁”,实行“三榜公示”,道路拆迁成本大幅度下降;严格工程建设过程中变更审批,所有工程变更,必须严格实行“一支笔”审批制度;建立项目建设责任追究机制,实行“黑名单”制度;实行政府投资项目具体规划、设计、立项、招标、融资、建设“六分开”,即由规划局具体规划,建委进行综合设计,发改委审批立项,所有项目实行招投标中心统一招标建设,建投集团统一核拨资金,重点工程建设管理局组织施工,审计局负责决算审计。

通过这一系列的配套改革,进一步激发了发展活力,释放了发展潜能,也使合肥的投融资体制改革一步步深化,有力地促进了合肥现代化滨湖大城市的建设。