谌争勇
摘要:全国绝大部分省份在始于2003年新一轮农村信用社改革中均选择了省联社模式,但这一政企合一的管理模式存在所有者缺位、法人治理虚化和脱节等制度瑕疵,导致农村信用社面临“内部人控制”和“外部人干预”的双重风险。为此,建议对省联社模式分步推行二次改革予以矫正。
关键词:农村信用社改革;省联社模式;内部人控制;外部干预
Abstract:In the new round of Rural credit cooperatives(RCCs)reform which began from 2003,most of the provinces chose the mode of“provincial association”.However, this mode which is the combination of government and enterprises,is accompanied with many institutional defects,such as “the owners being abscent” and “corporate governance being unsound”. The institutional defects caused the dual risks of “insider control” and “outsider intervene”. The paper proposed a second reform to correct the defects.
Key Words:rural credit cooperatives reform,the mode of provincial association,insider control,outsider intervene
中图分类号:F830.61文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)08-0069-04
在解决“三农”问题的大背景下,自2003年起,我国开始了新一轮农村信用社(以下简称“农信社”)改革。在管理体制和产权制度方面,将农信社的管理权下放给省级政府,成立省级联社;明确要求农信社明晰产权关系,实行股权治社,完善“三会一层”法人治理结构。但由于省联社属于政企合一的管理模式,既存在管理行政化、运营集中化和服务脱农化趋向,又存在所有者缺位、法人治理虚置等现实问题,进而可能由此步入内部人控制和外部人干预双重困境。本文以某省为例,对农信社管理体制、产权改革、法人治理和改革绩效等问题进行了系统评价,并提出相关对策和建议。
一、农信社改革取得的主要成效
某省农信社联合社(以下简称“省联社”)于2005年5月挂牌成立,注册资本金1800万元,为省内122家县(市)级联社入股省联社资金。省联社成立后,主要在五个方面取得了一定突破:
一是管理体制基本理顺。该省联社积极理顺各方关系,在没有成立市级联社的10个市州成立办事处,制定4个市级联社向办事处过渡工作方案组织实施,并分级配备了党的领导班子。行业管理的组织体系和工作机制逐步建立和健全,“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”的新的监督管理体制框架基本形成。
二是经营规模快速扩大。省联社的成立,结束了农信社各自为政的局面,对扩大农信社影响力、规范经营管理行为、搭建规模化可持续发展平台等具有重要的意义。截至2008年6月,全省农信社各项存款余额1727.55亿元,比省联社成立前(2004年末,下同)增加847.47亿元,增幅91.17%;各项贷款余额1043.33亿元,增加490.22亿元,增幅88.63%,存贷款总量均跃居全省金融机构第2位;资产质量显著提高,不良贷款占比按可比口径(贷款四级分类)比省联社成立前下降20.3个百分点;经营效益明显提升,成功扭转长期亏损局面,连续三年实现盈利,累计实现经营利润31.07亿元。
三是产权制度改革取得实质进展。农信社改革试点开始后,该省农信社通过清产核资和增资扩股,进一步规范股权结构,明晰产权关系,所有者缺位问题得到初步解决,资本实力得到充实。截至2008年6月,全省农信社股本金达112.28亿元,资本充足率由改革前的负值上升到15.38%。全省组建了110家县级统一法人联社,9家农村合作银行,法人机构由改革前的1987个减少到121个。至2008年末,全省农信社已有115家联社获准兑付央行票据86.13亿元。农信社分散弱小、功能薄弱的局面得到了改变。
四是法人治理结构不断健全。截至2008年6月,全省农信社系统121家法人机构均按照现代金融企业制度的要求,普遍建立了以“三会一层”相分离的新型管理模式,即社员(代表)大会、理事会、监事会、经营管理层,实行理事会领导下的主任负责制,决策权、经营权和监督权得到分离,变权力相对集中为权力相互制约,法人治理架构初步形成。
五是农村金融主力军作用有效发挥。全省农村信用社积极推广完善农户小额信用贷款、农户联保贷款,加强信用村、镇建设,扩大支农覆盖面,充分发挥农村金融主力军作用。至2008年6月末,全省农信社农业贷款余额占各项贷款余额的75%,占全省金融机构农业贷款余额的90%以上,新增农贷占比为74%,有效满足了“三农”资金需求。
二、农信社改革的现实审视
在某种意义上说,省联社模式的股权结构与治理结构的实质是“县——乡”两级法人制在“省——县”两级法人制的变身。省联社作为省政府领导下的正厅级管理机构,负责人由省政府任命,具备了代行省政府行政监督管理和履行金融经营的双重身份。“省——县”两级法人制之间的现实关系是一种“股权与控制权的反向配置”结构,县(市)级联社作为省联社的股东,却没有依法取得对省联社的股份控制权,反成为省联社的控制者,形成倒金字塔型的管理决策体系。省联社由于双重身份,在同一游戏规则中同时充当“运动员”(金融市场的经营者)和“裁判员”(省政府的行业管理机构)的角色,在面对不同的对象时,会不自觉地根据自身利益要求而选择不同的身份和角色。当面对政府时,它会以企业、以地方金融机构的身份出现,强调自己依法自主经营、自负盈亏、自担风险和自我约束,要求政府放松甚至不要监管;当面对农信社时,它会以省政府的授权管理机构的身份出现,强调代政府行使监管职责、强化监管、防范金融风险,要求绝对服从。这种政企合一的管理体制模式,使省联社很难明确到底是该向谁负责。因此,省联社模式基本确立了农信社的总体管理框架,由此产生以下三个方面问题:
(一)省联社管理模式下的“三化”趋势
调查显示,省联社对农信社完善法人治理结构的影响甚微,并促使农信社逐渐形成了管理行政化、运营集中化和服务脱农的“三化”倾向。首先是管理行政化。由省联社提交县级联社“三会一层”高管人员的人选和任免,请社员代表大会表决产生;在很大程度上还决定着业绩评定和高管人员的薪酬核定;业务指导经常变成行政指令,忽视基层社的法人地位,重权轻责,内部管理不协调,缺乏市场调剂的灵活性。其次是运营集中化。省联社在实际运作中趋向于按一级法人模式实施管理,对人财物管理权、审批权和开办自营性业务实行集中化管理,有违省联社“建章立制、业务指导、人员培训、信息咨询”的设立初衷,有违农村金融市场发展规律,弃长就短,摈弃了比较优势,拉长了管理链条。再次是服务脱农化。一些地方信用社偏离农村社区银行服务方向,片面追求城市化、规模化,盲目扩张,贷款投放的非理性与非农化倾向明显,“三农”贷款难状况并未真正得到改善。
(四)适时推出促进农信社改革的新政策
建议国家通过再次发行专项央行票据,或参照国有商业银行资产剥离的做法,将农信社不良资产剥离到国有资产管理公司等方式,有效处置其不良资产。可考虑由中央财政提供政策支持,省政府成立全省性金融资产管理公司,主要处理农信社不良贷款问题。但为了防止地方懈怠在帮助信用社清收不良贷款、打击逃废债等义务的道德风险,甚至恶意逃废债等逆向选择风险,可考虑按年度考核,由地县转移支付挂钩或地县财政参股金融资产管理公司。
对于能主动对“省联社”模式进行第二次试点的省份,建议允许试点发行类似国有商业银行的次级债。即允许管理规范、实力相对强的信用联社,通过联合“打捆”形式,由省级政府担保,发行类似国有商业银行的次级债,将有助于信用社公司治理增强外部监督效率,推动信用社自身财务管理体制改革,改善财务信息质量,促进信用社财务可持续性的提高和资本结构优化。同时参照国际上对合作金融机构实行政策扶持的惯例,对农信社农业贷款利息收入给予长期免征营业税;对农信社接收、处置抵债资产给予税费优惠;国家在化解乡村两级债务中,应把乡村两级拖欠农信社的不良贷款纳入财政预算,由中央和地方财政共同分担、逐年偿还。
为确保农信社真正建立长效可行的自我约束机制,有效发挥资金支持政策的正向激励作用,针对专项票据兑付后农信社发展的后续管理,人民银行与银监部门应尽快建立信息共享、磋商协调和监督惩戒三大机制,防止农信社采取虚报、欺骗等手段满足考核标准的不诚实行为,加强对其资本金合法性、真实性和稳定性的考核。有关部门应建立对农信社财务指标的动态考核机制,并赋予人民银行事后追索权。法人治理结构的改善与否,以及不良贷款下降和增资扩股是否真实都最终会体现在后续会计年度财务指标中。可以考虑在3—5年内对已经兑付成功的农信社在盈利能力、不良资产和资本充足率等进行连续达标考核,对农信社专项票据兑付后,没有按照改革的要求去运作或后期各项指标达不到专项票据兑付考核要求的,采取冻结或收回专项票据资金、货币政策制裁等强制性措施,促进农信社始终把改革工作重点放在完善法人治理结构、强化约束机制和加强内部管理上,进一步巩固和扩大改革成果,真正达到增强服务功能、实现可持续发展和“花钱买机制”的目标。
参考文献:
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(责任编辑 刘西顺)