政府公信力的失范与规制

姜丽丽　张　峰

摘要:政府公信力是指政府依据自身信用和回应能力所获得的社会公众的信任度。提高政府公信力是提高政府行政能力的重要内容,也是建设人民满意的服务性政府和法治政府的必然要求,在我国行政体制改革中具有非常重要的意义。该文着重以两件华南虎事件的迥异命运为个案,分析当前我国政府公信力的缺失及原因,并结合现状,提出提高我国政府公信力的几点对策。

关键词:政府公信力;华南虎事件;公信力的失范;公信力的规制

中图分类号:D63文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)23—0019—03

一、“虎照门”事件的迥异命运

陕西省安康市镇坪县文彩村村民周正龙的“野生华南虎”的照片,自2007年10月12日发布以来,专家和民众的质疑之声不绝于耳,且愈演愈烈。而作为信息占有者和发布者的陕西省政府对下属部门和地方政府的“擅自”行为由开始时缺乏约束,转而采取事后处理回避实质之策。最令人不可思议的是,对“周老虎”的权威鉴定居然成了一道难以逾越的障碍,国家林业局和陕西省政府似乎也无能为力。直到2008年6月29日上午,陕西省政府新闻办公室通报“华南虎照片事件”调查处理情况,所谓“华南虎照片”系假照片,“拍照人”周正龙因涉嫌诈骗罪被逮捕,至此,一度闹得沸沸扬扬的陕西“华南虎照片事件”才尘埃落定。[1]

就在陕西华南虎事件被炒得如火如荼之时,2008年3月20日,湖南平江电视台记者吴华自称在该县自然风景区石牛寨发现了老虎,并拍下了20多秒的录像画面。消息一出,立即引来各方专家和媒体质疑,普通民众亦投入浓厚兴趣。与陕西周老虎事件不同的是,湖南官方响应迅速,为此还专门拨出10万元经费用于录像真伪的调查取证。[2]同年3月25日,湖南省林业厅即公布调查结果:平江疑似华南虎录像系造假。记者吴华伙同安徽马戏团老板于3月18日晚把老虎拖到石牛寨,拍摄了老虎出没的录像,之后将老虎送回原处。在此次事件中,政府处置迅速,措施得力,很快将事件的真相公诸于众,保护了公众的知情权,获得了广大民众的好评和认可。

同样是华南虎事件,它的命运却是迥异的。陕西华南虎照片造假,虽有严密的、科学的非政府鉴定结论,但始终在行政层面上得不到相应的认可。事件的性质由造假的表象而落在了政府公信上,其间的义理被舆论反复表达,全部阐释得相当清楚。但这种反复重申的诉求没有收到真诚的呼应。民意既无可奈何,又心有不甘。于是乎,舆论在虎照事件的定性上不断地添加砝码,希望政府觉察事件的严重性,逼迫它作出符合常识的惩戒或治罪行动。陕西省政府的调查结果发布会迟后,极大地消弱了政府公信力的基础。

二、政府公信力的失范

(一)政府公信力的内涵

政府公信力属政治伦理范畴,是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力。政府是依法管理国家和社会公共事务的国家行政机关,在国家和社会事务中行使行政权力,必然要采取一定的行政行为,而政府行政行为作用于社会和公众,又必然产生结果的反馈,这个结果反馈中最有价值和最核心的就是人们对政府是否信任、是否拥护和是否支持。

从个人层面来说,政府公信力是一种主观评价或价值判断 ,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。[3]表现在公民对政府行政行为的积极参与;对政府方针政策的理解、支持和配合;对政府权威和合法性的认可等,从而与政府之间形成融洽、和谐的良性互动关系,减少政府公共管理成本。政府获得公众信任、拥护和支持的能力越强,它的公信力就越高。

从政府自身看,公信力主要来自三个方面:一是政府行政理念。包括诚信观念、责任观念、职业道德观念。[4]政府将公共利益作为一切工作的出发点和归宿,恪尽职守,诚实守信,高度负责,职业道德高尚,依法行政就具有公信力。二是政府行政行为。政府公信力是通过政府的具体行为体现出来的。政府决策、执行过程科学、民主,实事求是,不弄虚作假,不欺骗隐瞒,公开、公正、公平、透明,依法办事,政府就具有公信力。三是政府行政制度。这种制度包括公开信息、开放行政程序、建设责任机制、完善监督评估体系、鼓励公众参与等。政府行政制度科学完善,就具有公信力。由此看,制度是确保政府公信力的核心,用制度保障政府公信力最为可靠。

(二)政府公信力失范的现实表现

尽管早在2006年十届全国人大四次会议上,温家宝总理的《政府工作报告》中就提出:“必须建立健全行政问责制,提高政府的执行力和公信力。”但事实上,政府执行力问题并没有引起我们的高度重视,特别是没有把它作为改革和转变政府职能的一个重要内容来抓,致使在许多问题上执行不力,日积月累成为严重的社会问题,对政府的公信力产生很大的负面影响。

1.政府的选择性执法,损害了法律的权威与政府的公信

湖南的华南虎造假事件,从发生到被揭露,只用了不到一个星期的时间。从国家林业局到湖南省林业厅都极为重视,强力介入,政府办事可谓雷厉风行。但是闹得沸沸扬扬的陕西“周老虎”事件,尽管种种迹象早就证明了这是一个造假行为,但相关政府部门却历时近九个月时间,最终在舆论重压之下才迫不得已承认虎照系造假。仔细思索一下两只“华南虎”事件的迥异命运,我们不难发现湖南的这只虎,只是记者造假,相关政府部门并没有跟进承认,政府没有卷入利益纠葛,因此,无论国家林业局还是湖南省林业厅对于老虎是真是假都可以迅速地进行鉴定。而陕西的那只周老虎,从披露就马上得到镇坪地方政府和陕西省林业厅的认可,并贴上了“老虎搭台,经济唱戏”的标签,这个“周老虎”的鉴定,已经关系到了镇平地方政府、陕西省林业厅的利益、声誉甚至某些人的“乌纱帽”,国家林业局以及陕西省有关方面,面对着重重的利益纠葛,始终不愿意进行鉴定,拿出一个让公众信服的结论。

政府的这种选择性执法,从根本上损害了政府的执行力,当下级政府的造假或者错误的行政行为得不到纠正,当下级政府和官员可以通过各种方法让上级政府不启动执法程序时,他们当然会变本加厉,执行上级命令时大打折扣,“从村骗到乡,从乡骗到县,一直骗到国务院”这样的事就会经常发生。更为重要的是,它亵渎了公平与正义的行政原则,严重损害了法律的权威与政府的公信,消弱政府部门合法性的基础,政府部门都难以信赖,公众还能信赖谁?

2.政府职能履行错位、越位和缺位导致政府信用失范

我国经济是政府主导下的社会主义的市场经济,但并不等于政府可以直接介入经济活动,任意侵犯经营者的合法权力。一些政府官员和机构为了创造政绩,不惜牺牲国家整体利益,肆意破坏政府信用和金融经营,采取非正常手段迫使银行贷款,换取局部利益。而政府职能的履行与否,往往以是否有利益为界限,使公众极为不满,导致政府信用被严重破坏。

3.公民参与缺乏制度性保障,制约政府公信力建设

在经济全球化和政治民主化的背景下,公民社会组织正在承担越来越多和越来越重要的公共管理职能,以满足人们日益增长的公共产品的需求。因此,在现代政府治理理念的引导下,当代公共行政越来越关注以公民为导向,重视公共问题解决中的公民参与,由传统政府统治下的自上而下的单项式回应,发展到政府与民众的双向式互动。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。然而我国目前大众的参与还烙有传统政府思维的印记,公民参与形式主要是通过非正规、非制度化的渠道,或者干脆就是没有民众参与。

4.政府权力的无限和缺乏制约,导致信用失范

政府权力是无限的和不受制约的,从而政府可以选择性执法,而非以民众的需求为中心,导致民众需求长时间得不到政府的回应;其次是政府行政自由裁量权过大,政府行为缺乏公开性,透明度不高,政府的公信力在公众心目中大打折扣,政府信用在公众心目中被削弱。“周老虎”事件中,陕西省政府及相关职能部门,对民众的需求之所以持漠视态度,究其根本是因为没有一个有效的监督和约束机制,导致政府部门敢于不对百姓负责,公然渎职。

(三)政府公信力失范的原因分析

1.制度供给不足且执行失范

目前,在信用制度建设方面,完善的信用管理法律制度、完备的信用信息披露制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督惩戒机制等等都存在供给不足的问题,还需不断地加强和完善。二是制度执行失范。在现实生活中造成了守信者和失信者享受“同等待遇”,因而出现了古典经济学所言的格雷欣法则——“劣币驱逐良币”的现象。这种集体行动的逻辑将会使公众“人人自危”、信用环境恶化,政府信用失范也在所难免。

2.公共伦理层面

诚实守信应该是公共伦理的道德底线,是每个公共管理者的道德守则,特别在市场经济的发展中显得尤为重要。由于受传统的 “小人喻于利、君子喻于义”等非理性教条的影响,加之诚信教育的缺失和某些政府官员本身缺乏职业道德,滥用职权、谋取私利,致使道德资源短缺,公共伦理沦丧,使政府的信用形象受到严重损害。

3.理性“经济人”的假设

公共选择理论认为人是理性的“经济人”,都有追求自我利益最大化的倾向。现实生活中政府官员面临着政治人和社会人双重品格的冲突,致使他们在履行公共责任时总困扰于自我利益和公众利益之间,难以作出取舍,在客观存在的信息不对称情况下,极可能出现政府官员行政目标的异化和“经济人”行为的泛滥,必然有悖于政治委托人的利益,从而引发信任危机,导致政府信用问题。

4.权力的非对称性原因

政府信用是建立在信用方和信任方权力非对等基础上的信用,具有特殊性。[5]政府始终居于社会的支配地位,享有各个方面的优先权,包括政治、经济、文化、信息等方面,也享有国家法律和公共政策的制定与执行的制导权,政府及其部门的监督显得极其脆弱,致使一些政府官员和机构随意行政。权力的非对称性使政府居于强势地位,同时拥有对信息的绝对控制权,而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。这种不对称最终导致信用危机出现,使社会交易成本增高和交易链中断,整个社会就会陷入信用危机之中。

(四)政府公信力的规制

1.提高政府制度供给能力,严格依法行政要求

首先,要建立政府信息公开机制,加强政府与公民的沟通。以公民为本位进行政府诚信的构建,要求建立政府信息公开机制,使政府成为透明的信息中心,这样做的过程和结果都无疑将是使公民更加充分地了解政府的运作和功能,从而在政府与公民之间形成良性的沟通,在这个基础上,公民与政府之间的互信必然得到加强,增强政府的公信力。“周老虎”事件的遮遮掩掩,只会消弱政府公信力的基础,增强彼此的不信任。为此,我们需要进行政府信息公开建设,将政府的行为、程序纳入制度化轨道。

其次,建立强有力的政府权责机制,加强政府对社会需求的回应性。要求政府及其公务人员树立权力的公共性观念,做到权力与责任相对应,通过强有力的权责对应的机制,对不同时期不同社会主体的需求做到及时、恰当的反应,采取果断准确的措施。因此,需要建立权责对应、灵敏高效的信息收集——反馈机制,对社会公众通过媒体、信访以及群体行为等反映的问题、需求和建议等信息及时了解、分析和处理。

再次,要建立政府、企业与民间组织的合作机制,将公民和社会组织纳入政府决策体系,既强化决策的民主性与科学性,又推动社会参与和监督的制度化。

在全球化的信息时代,单纯依靠政府是难以满足社会公众的多样化需要的,社会公共事务的治理需要政治、市场和社会领域的各种主体相互间的相互合作,以提高政府决策的民主和科学程度,保证公共决策的质量。同时,政府、企业与民间组织之间制度化的协商与合作不仅能够激发公民参与的积极性和主动性,而且还能够通过民间组织来有效地整合社会力量,在公共危机的处理和公共事务的管理中增强公民——政府的互信,增加公民对公共政策的理解,从而维持较高的政府诚信度。

2.建设信用政府的思想基础,牢固树立执政为民的思想

以人为本,执政为民,真正做到情为民所系,权为民所用,利为民所谋。政府的一切工作都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。领导干部要脚踏实地,有诺必践,讲究信用,靠自己求真务实的作风,在群众面前树起良好的诚信形象。要在政府部门和公务人员中树立诚信观念和责任观念,加强公务人员职业道德建设,使其恪尽职守。

3.充分满足人们的利益需求,打造透明政府

一方面,人们的利益需求创造了政府,政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解,做到公开透明。只有这样,政府才能获取民众的认可和支持,为公共权力提供连续的合法性基础。政府公信与公共权力、政治权威是平行共生的机制,它们互相促进,为政府的存在和运行提供合法性。另一方面,透明政府的打造,为构建新型治理结构提供联结点。在充满危机和风险的开放社会,新型治理结构的一个核心要素就是个人、组织和政府打破界限的合作。公民对政府的信任和政府对公民的信任,这种相互的信任使人们打破政治与经济、公域和私域的界限,进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。政府承担着配置社会资源的权威功能,市场则是分配社会资源的最有效的机制,各种民间志愿组织又充分展示出机动灵活的信息传送功能,而贯穿政府、市场、民间组织的主线则是以政府诚信为核心的社会诚信系统。只有在权利与责任对应的基础上,以政府公信为主导,连接社会各领域的新型治理结构才可能建立起来。

4.促进政府职能定位,根治越位、缺位和选择性执法

政府公信表现在政府忠实履行职责上,但履行职责首先涉及的就是政府职能的定位,在不越位、不缺位的情况下依法谋求公共利益的最大化。不能因为牵扯到政府或某些官员的利益而采取选择性执法。政府公信的最终判断权掌握在公民手中,全体公民的切身需要和根本利益决定着政府职能在不同时期的变化,只有敏锐而正确地抓住人民对政府公信的判断,政府的公信体系才能维持。陕西“虎照门”事件和湖南“虎照门”事件的命运之所以迥异,源于陕西省相关政府部门的选择性执法,对自己的职能故意界定不清,相互推诿。

5.加强公务员职业道德和责任的培养教育,从微观层面增强政府公信力

在市场经济不断发展的今天,加强政府官员的道德伦理教育思想政治教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育,显得尤为重要。大力加强政风建设,对公务员的行政监督。要推行公共服务承诺制,建立政府信用评价机制,实施连续性的政府信用民意调查,将诚信记录作为公务员考核、任免的依据。领导干部要脚踏实地,有诺必践,讲究信用,靠自己求真务实的作风,在群众面前树起良好的诚信形象。完善政绩考核办法,建立健全政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系,坚决反对搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。各级政府和领导干部应该改进会风、文风,用更多的精力和时间深入实际、深入基层、深入群众,及时发现新情况,解决新问题。大力推进勤政廉政建设,加强反腐倡廉工作,旗帜鲜明地反对、惩治和预防腐败,加大行政监察、审计监督和行风建设力度,努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。当政府官员受到道德、责任教育并内化为其自身的价值从而自愿地密切联系群众,坚持从群众中来到群众中去的工作作风,从而全心全意地为公众服务时,他们在工作中的诚信意识和责任意识就必定会增强。由此,公民对政府官员的信任感、政府的公信力就会自然得到提升。

参考文献:

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/29/content_84 57215.htm.

[2]http://news.163.com/08/0325/17/47T8OLDD0001124J.html.

[3][4]徐珂.政府公信力浅说[J].前线,2007,(9):58-59.

[5]徐伟.论我国行政许可撤销程序[J],贵州警官职业学院学报,2004,(6):56-60.

(责任编辑/王丽君)