公用事业市场化两难困境出路选择

王　刚　朱慧涛

摘要:伦敦地铁工人屡次罢工凸显了公用事业市场化所存在的两难困境:一方面,政府大力提倡公用事业市场化,以吸纳资金和改善公共服务水平;另一方面,由于私人企业逐利的本性导致公共服务的无效性。本文在理清政府“提供”公共物品与“生产”公共物品之间区别的基础上,提出了“国有私营”的公用事业市场化模式,并分析了“国有私营”模式实现多赢的机理。

关键词:公用事业市场化;两难困境;国有私营模式

中图分类号:D631.43文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)23—0005—02

一、伦敦地铁工人罢工凸显公用事业市场化两难困境

(一)伦敦地铁工人罢工事件回放

近些年来,伦敦地铁工人罢工事件频频发生,仅影响较大的就有以下几次:

2004年6月30日,伦敦地铁工人举行大规模罢工。由于地铁系统瘫痪,700万人被迫挤公交,公交载客负荷比平时增加了100万人,很多平时的地铁乘客选择开自家车出行,这在很大程度上也导致了伦敦交通的严重拥堵。[1]

2005年12月31日,美国纽约公交系统工人大罢工刚结束,英国伦敦地铁部分工人举行24小时罢工。伦敦24个地铁站台被迫关闭。[2]

2006年1月8日,英国全国海运、铁路和公路运输工会组织发动工人罢工。罢工从当地时间1月8日18时30分开始,伦敦31个地铁站被迫关闭,伦敦的交通运输出现了混乱状态。[3]

2007年9月3日傍晚6点,伦敦地铁约2300名维修工人发起大罢工,造成伦敦市内四分之三地铁线路瘫痪,数以百万计地铁乘客受到影响。路透社报道说,每天300万人搭乘伦敦地铁。罢工开始时正值下班晚高峰。由于工会已提前宣布罢工计划,不少市民3日下午提早下班,希望赶在罢工前回家。更多来不及提早回家的市民则“吃尽苦头”,只能乘坐公交车和出租车。“公交车内的情形让人害怕,”24岁的伦敦市民卡洛林说,“每辆公交车都挤满人。我眼睁睁看着两辆公交车从我面前驶过,连停都没停。”由于罢工,一天遭受到的经济损失是5000万英镑,对于旅游业和工业的不利影响也很大。[4]

(二)伦敦地铁工人罢工的反思:公用事业市场化的两难困境

最近的一次地铁工人罢工的主要原因是其所属公司“伦敦地铁基建公司(Metronet)”在2007年7月份倒闭,工人们担心工作得不到保障以及养老金可能受损,因此纷纷要求资方保证工人不会失去工作或强迫调离工作岗位,且养老金不会被削减。伦敦公共交通管理机构“伦敦交通局”称,他们已经尽可能地满足了工人们的要求,但是国家铁路、海事及运输工会表示,工会并没有收到公司的书面保证说明,公司的提议并不能令他们满意。工会主席鲍勃·克劳说:“我们从开始就表明了立场,工人们不应该为公司的倒闭付出代价,这就是我们的底线。但是,他们并没有得到‘自己想要的确定无疑的保证,我们最想要的是将工人们转移到公共部门的组织中,那才是保障我们的工作岗位和养老金最有效的方法。”[5]

Metronet承建了部分伦敦地铁系统的现代化改造项目,这曾经是英国公共部门和私人企业合作模式的一个典范。也是现任英国首相布朗任财政大臣时大力推行的项目,即吸纳私有部门的资金建设公共项目,以部分转移政府的超额预算和财政风险。这项地铁改造计划为期30年,总投资达7.5亿英镑。然而,2007年7月,Metronet公司宣布财政赤字已达40亿英镑,大幅超支导致资金短缺周转不灵,因此宣告破产。

伦敦地铁工人屡次罢工凸显了公用事业市场化所存在的两难困境:一方面,政府大力提倡和支持公用事业市场化,以吸纳私有部门的资金建设公共项目,目的是转移政府的超额预算和财政风险,并提供优质高效的公共物品和服务;另一方面,由于私有公司是以追逐利润为目的的,理性的私人企业显然是不会愿意承担风险的(即使愿意承担风险,那也是因为预期利润值得冒险)。由于存在一定的风险,公用事业市场化以后,私人企业将会采取相应的规避风险对策。例如,通过提高产品和服务价格或降低生产成本(通过裁员、降低工人待遇或降低产品质量即可实现)来追求利润。私人公司追逐利润带来的结果是我们所不愿意看到的:提高价格或降低产品质量将会导致公共物品提供的无效性,裁员或降低工人待遇则会引起工人的普遍不满,从而引起工人罢工,这也将导致社会秩序混乱和公共物品提供的无效性,最终的结果是政府合法性的降低;如果私人企业经营不善,无法有效规避风险的话,最终的风险仍然会转嫁到工人和公众身上。英国铁路私有化后不仅服务质量下降,安全运输问题更加突出,主要是因为私有公司一味追逐利润,通常不会为铁路安全运输增加投资。

二、公用事业市场化的重新思考与定位

(一)公用事业市场化的缘起

公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。从广义的角度讲,还包括城市基础设施、市政工程等。[6]公用事业提供的是公共物品,在标准的经济学教科书中,萨缪尔森给出了经典定义:“公共物品是指这样的一类商品:将该商品的效用扩展于他人的成本为零;无法排除他人参与共享”。[7]萨缪尔森认为,公共物品具有两个方面的特征:一是非竞争性,即当增加一单位物品的消费所带来的成本增加为零。二是非排他性。即单一消费者的消费不能够阻止其他消费者对该物品的消费,或者这种阻止的费用非常高。正是由于公共物品的以上特征,公共物品的供给常常被认为理所当然由政府来承担。原因在于:一方面,私人在提供公共物品时往往不足。这是因为公共物品的非排他性,使得难以不向那些不愿意支付费用的人提供同样的服务。这样,搭便车将成为享受这一物品的消费者的理性选择。于是,私人不能从提供中获益,因而提供公共物品的激励不足。另一方面,私人提供并收取费用会妨碍到公共物品本身的效率。由于它具有非竞争性,增加消费的边际成本为零。这样最优的价格决定是零,也就是免费供给。

但是,政府提供公共物品似乎也是无能为力的。首先是投资瓶颈问题。政府是唯一的投资主体,这给财政带来巨大的压力。要么投资不足,要么产生巨大的财政赤字和负债。其次是对公共资产使用的低效率和浪费。由于缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激,传统的国营的公用事业普遍亏损,并通常用所谓的“政策性亏损”来掩盖他们的经营不善。最后是老百姓所面对的无奈局面:产品质量低下、服务态度差、缺乏必要的灵活性和选择权等等。[8]

(二)公用事业市场化的重新定位:政府“提供”但不“生产”公共物品

如前所述,传统国营的方式提供公共物品的确存在着诸多的无效性,需要借鉴市场化的、更灵活的方式提供公共物品。但是,在公用事业市场化改革当中,普遍存在着两个误解:一是将政府“提供”公共物品理解为政府“生产”公共物品;二是将公用事业市场化理解为公用事业私有化。

由于第一个误解的存在,人们往往将政府在生产公共物品过程中存在的诸多无效性错误的理解为属于政府提供公共物品的问题,并有针对性地提出应该由市场提供公共物品,特别是还有相应的公共物品特性转化理论和成本劣加性理论为公用事业市场化提供理论辩证。实际上,萨缪尔森早就讲的很清楚,由于公共物品具有非竞争性和非排他性两个特性,理所当然应该由政府提供。“提供”意味着政府负有最终的责任,在一定程度上为公共物品买单(这是私人企业不愿意做的),这与公用事业的国有产权是相对应的。但是,政府“提供”公共物品并不意味着政府直接“生产”公共物品(政府直接“生产”公共物品已经被各国实践证明是无效的),因此如何生产公共物品则成为另一焦点,这也就产生了第二个误解。由于政府生产公共物品的无效,多数人支持选择了私人生产也就是市场化的方式。

总之,公用事业市场化包含两个方面的含义,其一是公共物品仍然由政府提供,确保公用事业的国有产权;其二是由市场生产公共物品,具体来说就是将公共物品的生产活动承包给经营管理更有效的私人企业。政府通过公用事业市场化,在不改变公用物品政府“提供”(公用事业产权共有)的前提下,将私人企业经营的有效性引入公共物品生产领域,从而达到扭转亏损、减轻财政负担、改善公共服务质量的最终目的。

三、公用事业市场化的有效选择——国有私营模式

公用事业市场化实际上事业解决两个问题:其一是“谁”提供公共物品;其二是“谁”生产公共物品。通过前面的分析,一方面,我们可以看出政府“提供”公共物品是天然的,这也就解决了第一个问题,政府“提供”就意味着政府负有最终的责任,这只有在保证公用事业产权国有的前提下才能实现;另一方面,我们也可以看出私人企业(市场)“生产”公共物品被证明比政府生产要有效,这也就解决了第二个问题。因此,公用事业市场化的有效模式是国有私营模式。坚持公用事业公有产权,灵活的市场化方式不会导致公用事业市场化的两难困境,一切问题就会迎刃而解。所以,公用事业市场化两难困境的出路,在于选择“国有私营”的公用事业市场化模式。

资本主义市场经济有一个基本的假设,那就是“只要企业经营的好,就会盈利。”我们暂且不管这个假设的正确性,但是有一点是可以肯定的,即良好的经营会带来较好的利润。无数的实践和理论都证明,市场生产公共物品比政府生产公共物品具有天然的优越性,最主要的原因在于私人企业良好的经营管理。因此,将公用事业承包私人企业去经营。一方面,私营企业可以凭借他们良好的经营管理来赚取利润,捡起了原来政府浪费的部分(这一部分利润实际上是由于政府生产公共物品的无效所浪费掉的公共财政),满足了私人企业追逐利润的天性;另一方面,政府则摆脱了繁杂的公共物品生产事务(但是并没有改变政府提供公共物品的本质),有更多的时间去思考战略问题和有效监管私人部门生产公共物品的相关事务,保证公共物品和公共服务的优质高效。

综上所述,“国有私营”的公用事业市场化模式可以满足政府、企业、工人以及公众四方主体的利益诉求,从而实现多赢,实现公用事业的良性运转,并最终实现公共物品和公共服务优质高效的目标。

参考文献:

[1]hc360聪慧网安防行业频道.伦敦地铁职工大罢工700万人被迫挤公交[EB/OL].[2004-07-02].http://info.secu.hc360.com/html/001/001/028/006/47378.htm.

[2]新华网.伦敦地铁罢工未对新年狂欢者出行造成严重影响[EB/OL].[2006-01-01].http://www.cnhubei.com/200512/ca965827.htm.

[3] [4]储信艳.伦敦地铁罢工31站台关闭工作岗位削减是主因[EB/OL].[2006-01-10].http://www.cn/cysc/jtys/tielu/200601/10/t20060110 _5775652 .shtml.

[5]吴妮.2300地铁工人罢工伦敦“瘸腿”[N].新京报,2007-9-5(A32).

[6]李海岩,宋葛龙.城市公用事业市场化改革的观察与思考——德国和瑞典城市公用事业改革考察报告[J].经济研究参考,2005,(10).

[7][美]保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.宏观经济学[M].北京:人民邮电出版社,2004.

[8]郭小聪,黄伟娥.公用事业公私合作的新思路——政府应对公用事业市场化的新问题[J].江苏行政学院学报,2007,(1):90.

(责任编辑/石银)