改进和完善国家助学贷款政策的若干建议

[摘要]国家助学贷款政策是高校学生资助政策体系中的核心内容，已成为资助贫困生完成学业的主渠道。尽管现行国家助学贷款政策体系基本形成并不断得到完善，但仍然存在政策本身系统性不足、政策执行手段不到位、政策执行中的不平衡等缺陷。加强政策实施基础和保障工作、建立健全利益表达机制、加强政策执行手段的功能耦合是实现国家助学贷款可持续发展的有效措施。

[关键词]国家助学贷款政策缺陷可持续发展

[中图分类号]G641[文献标识码]A[文章编号]1005—5843(2009)05—0037—03

[作者简介]贾永梅，广州大学公共管理学院研究生(广东广州510006)

国家助学贷款政策是高校家庭经济困难学生资助政策体系中的核心内容，已成为资助贫困生完成学业的主渠道。我国国家助学贷款政策的产生与发育过程，是与我国高等教育体制、财政金融体制改革相互交织的渐进实现过程。现行的国家助学贷款政策主要是在1999年出台的《关于国家助学贷款的规定(试行)》、2000年出台的《关于助学贷款管理的若干意见》、2002年下发的《关于切实推进国家助学贷款有关问题的通知》等文件的基础上，通过《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见》(国办发[2004]51号)、《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发[2007]13号)、《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》(财教[2007]135号)及其配套办法等最新文件不断调整规定及其内容而形成的。尽管现行国家助学贷款政策体系基本形成并不断得到完善，但在实际运行中仍时有问题出现，特别是在世界范围内的金融危机冲击下，探讨如何改进和完善国家助学贷款政策对我国高等教育事业的健康发展具有十分重要的意义。

一、现行国家助学贷款政策的内容体系

国家助学贷款政策的基本原则是“不让一个大学生因贫困失学”。就我国而言，这一原则可以诠释为：国家助学贷款是以高校家庭经济贫困学生为目标群体，以大学生的信用为担保的一个复杂的政治、福利、教育、金融概念的混合体。国家助学贷款首先要解决高等教育成本中产生的教育机会公平问题，同时还要考虑高等教育成本的可持续发展问题。围绕这一原则和目标体系，国家助学贷款政策的主要特点可以归纳为如下几点。

第一，作为各种利益关系的调节器。政策的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。作为政府实现教育公平的重要途径和手段，助学贷款政策要在政府、高校、商业银行三大利益主体之间有效地调节，因此，建立有效的风险补偿和风险约束机制成为新助学贷款政策的核心。一是用市场化的补偿率，通过招标方式选择贷款银行。商业银行在充分考虑贷款的风险和盈利空间的基础上自愿参与竞标。同时，引入政策性银行国家开发银行作为助学贷款资金的重要来源，以公共财政作为后盾来积极应对商业银行流标的风险。二是建立风险补偿专项基金。国办发[2004]51号文件规定，建立助学贷款风险补偿金制度，由财政和普通高校各承担50％。财教[z007]135号文件进一步对风险补偿金的承担主体和分担比例作出，了比较明确的规定。这就强调了国家财政、地方政府和高校在助学贷款中的职责，可以调动各级经办机构的积极性、确保应贷尽贷。

第二，坚持教育成本公平分担，体现以人为本。按照美国约翰·斯通教育成本分担理论，谁受效益，谁就应当分担教育成本。国家和个人作为高等教育的受益者，均应在其受益范围内支付教育经费。因此，国家对财政贴息方式进行了改革。变以前在整个贷款合同期间，对学生贷款利息给予50％财政补贴的做法，实行借款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴、毕业后全部自付的办法。社会主义的中国，市场经济体制的建立更加强调以人为本，提升人文关怀。国发[2007]13号文件强调大力开展生源地助学贷款，就是改变目前校园地贷款进校后再申请的方式，使国家助学贷款前移，学生收到录取通知书后就可以申请贷款，既方便又快捷。这是市场经济条件下以人为本的科学发展观在教育领域的延伸和体现。

第三，发挥政策的基本功能。政策的作用重在指导，具体到国家助学贷款而言，就是实行国家代偿政策。国发(2007]13号文件规定，对普通本科高校和高等职业学校全日制本专科生在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的，国家实行助学贷款代偿政策。国家代偿政策的实施既可以帮助贫困地区和艰苦行业、岗位吸引、留住人才，也有利于解决当前金融危机下大学生就业难的问题，体现了国家对毕业生就业的引导和对边远地区、行业发展的政策支持。

二、国家助学贷款政策的缺陷

经过多次政策调整，我国目前已建立相对完备的国家助学贷款的政策框架。然而，种种迹象表明，完全意义上的、可持续发展的国家助学贷款政策在我国尚未完全发育成熟。国家助学贷款政策的缺陷主要表现在政策本身的系统性不足、政策执行手段不到位、政策执行中的不平衡等问题。

第一，政策本身的系统性不足。公共政策执行困难，首先要考虑的是该政策本身的问题，政策质量的高低关系着执行的结果。我国国家助学贷款政策实施至今，仍没建立起一套完善的政策体系。一是利益调节机制不健全。国家助学贷款政策不仅涉及教育、财政、金融等多个职能部门，集体、个人、家庭等多个利益主体的利益关系，而且还涉及到长远利益和当前利益、局部利益和整体利益，包括各部门之间的利益协调问题和社会基本共识问题，因而，有关助学贷款利益调节的政策难以在短时期内迅速确立。总的来说，我国现阶段的有关助学贷款利益调节的政策，无论是已经建立的风险补偿金、财政贴息，还是商业银行投标制度和国家代偿政策，都还远未形成一个比较完整的体系。因而，也就无法对当前多层次、复杂化的利益关系进行有效的调节。二是政策系统与政策环境之间缺乏整体性。公共政策是环境的产物，政策环境是影响政策系统存续和运行的基础。政策与环境的协调无疑有助于政策的顺利实施，反之，则会有碍于政策的有效执行。现阶段的助学贷款采用的是个人信用贷款模式，当前我国正处于社会转型时期，存在着大量的市场空白和信用空白，助学贷款赖以依存的市场运作机制和信用体系相当薄弱，这就使得我国的助学贷款必然面临着极大的违约风险。三是责任追究机制和监督机制缺失。助学贷款政策的实施是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，政策实施的有效性常常会由于这样或那样的原因而受到影响，由于缺乏强有力的监控机构和责任追究制度，政策规避难以及时认定，政策执行的效果缺乏明确的考核，难以认定和划分执行者的执行责任，赏罚不分明，导致部门之间以及部门内部拖而不办是常有的事，教育部除了公开批评外并

无其他有效办法。

第二，政策执行手段不到住。在我国，政策的执行主要是白自而下的强制执行模式，在这种主导模式下，政府的行政主导性以及行政手段得到了很多的运用。行政手段的优势往往同时也预示了其自身的缺陷。助学贷款政策运行的实践表明，我国的助学贷款是政府选择而非完全意义上的市场选择的结果，带有明显的政治动员干预和政治命令干预的特点。行政干预手段的强势使用在短期内会效果明显，但同时也面临边际效力递减问题，使贷款政策在不断出现的矛盾中趋于变形与异化。其主要表现在：一是法制上的不健全、失信惩罚机制不力，使学生在守约与违约之间留下大片空白地带，导致大学生失信成本过低。与世界发达国家相比，我国保证助学贷款政策实施的法律制度上的缺失十分明显，包括法律规范、行为准则在内的制度体系在助学贷款政策运行的10年中，没有形成基本制度的游戏规则。尽管现行的助学贷款政策中多处有信用制度建设的规定，但这些规章无论从数量还是结构与内容上都体现为制度供给不足，缺乏针对性、适用性及可操作性，而且处于行政规定的层次上，没有上升到法律层面。二是政策宣传落实不到位，导致政策机制无法发挥正确的引导作用。家庭经济困难的学生大都集中在边远贫困地区，而这些地区交通不便、信息不畅，有许多农村家庭根本不知道有这么好的政策。调查显示，目前贫困山区尚有30％的人不知道银行有助学贷款业务，有25％的人对国家助学贷款政策不清楚。是有关方面没有让国家助学贷款这个好的政策宣传落实到位，从而出现助学贷款政策的时时不通、处处不通和认识偏差。所谓时时不通，就是宣传工作的一阵风，只是在高考这几天才想起来要宣传这一政策；或仅依靠新闻媒体的力量，没有发挥基层教师和村乡干部的面对面、人对人、一对一的学校课堂、地头院落的宣传作用和影响。所谓处处不通，就是上有政策、下有对策，中央的好政策到了地方，被歪嘴和尚念歪了经；或表面文章做得好看，标语口号满天飞，就是不落实在行动上。所谓认识偏差，是指由于政策宣传的力度不够，部分学校和学生把国家对贫困学生开展的这项业务看成是国家的无偿救助，不贷白不贷，还不还以后再说，从而增大了违约的风险。

第三，政策执行中的不平衡问题。(1)地区之间的不平衡。中国城市与农村之间，东西部城市之间、大型城市和中等城市之间，由于经济实力和治理水平的差异，助学贷款政策执行的广度、深度和强度都呈现不均衡性。这种不均衡状态将影响到政策的公平性。助学贷款财政贴息100％政策的实施，对于中央部委所属院校来说获得财政补贴是有保证的，但对于经济弱势的西部地区，地方财政本来就捉襟见短，财政贴息的实施大大加重了地方政府的财政负担，最终将成为助学贷款政策实施的经济阻碍。(2)校际、专业之间的不平衡。一般来说，教育部直属院校、工科院校、热门专业等就业率较高的学校和专业的学生申请贷款的成功率较高，而一些省属院校、冷门专业如农林、师范等就业相对较低的学生的申请贷款的成功率相对较为薄弱。校际、专业之间的这种不均衡，将进一步加剧地区之间的利益分化，不利于助学贷款政策的有效执行。

三、改进和完善国家助学贷款政策的建议

国家助学贷款是一个需要政治、经济、社会、文化全面协调发展的错综复杂的长期的系统工程，国家助学贷款必然使社会各个领域发生深刻变化，各种社会关系进行重大调整，随之而来的不只有经济发展与社会进步，也有政治的长期稳定。为此我们认为，可以从以下几方面进行改进和完善：

第一，加强政策实施基础和保障工作。要解决国家助学贷款政策实施过程中因大学生诚信缺失而遭遇“信用瓶颈”的问题，必须从包括法律在内的各个层面人手，加强法制建设，严格信用监管，用法律手段来规范信用体系，强化失信的制约机制，这是国家助学贷款政策实施的基础和法律保障。国家助学贷款法规制度的建设可以从广度和深度两方面来进行，首先，制定和颁布《国家助学贷款法》，明确各相关主体的责、权、利，即要拓展法规制度建设的深度。《国家助学贷款法》应当是一个完整的系统，这个系统包括权利、义务、责任和问责方法等基本要素，权力与责任、义务密不可分，有权无责或有责无权的权责分离现象都有碍助学贷款政策效能的发挥。要强调权力和责任、权利与义务的统一，坚持权责一致、有权必有责、用权要受监督、违法要追究的责任制度。这样的规定十分必要，国家助学贷款的各个利益主体国家、高校、学生、银行都是作为追求利益最大化的理性人参与的，必须从基本规则上保证各参与主体责权利的对称性，也就是说，只有贷款法成为各利益主体必须遵守执行的那些标准和原则，才能让他们不再像过去那样对国家助学贷款工作只从自己部门的利益出发，出现银行和高校惜贷，学生违贷、地方政府不作为而无法惩罚的局面。此外，要建立完善信用的法律保障体系，也就是要完善法规制度建设的广度。国家助学贷款政策的核心和灵魂是大学生的信用，而建立在市场经济运行机制基础条件下的国家助学贷款政策必须满足货币资金商品化、金融实体法人化和金融行为法制化的内在要求。大学生的信用不可能单纯地建立在减实守信的道德规范之上，更重要的是要建立在对市场主体之间的信用关系管理的整套法律、法规、准则和制度的制定上。

第二，建立健全利益表达机制。制度安排是透明的，是程序化和法定性的规定，它可以减少不确定性、不连续性和不稳定性。制度的不断完善可以缓解政策实施中的问题，当实施中发生利益冲突时，制度或政策法规等往往成为利益主体维护自身利益，进行讨价还价的知识、策略或武器。也就是说，助学贷款形成了一个利益博弈的特定“场域”。建立利益表达通道，扩展利益表达空间，让国家助学贷款的各利益主体商业银行、高校、大学生等有一个表达利益的制度性平台，建构起反应灵敏、沟通快捷、运转高效的利益表达机制，使各利益主体的合理利益诉求通过正当、规范的渠道输入公共决策过程。这是一个社会走向稳定和繁荣的底线。换言之，助学贷款政策中利益表达机制的缺失，让潜在的隐性社会代价无法自然消解。“利益表达往往意味着冲突，因为它包括了为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式。利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候，这时，如果不开启表达的大门，利益矛盾不得到解决且会日积月累，从而酝酿出更严重的危机。”

第三，加强政策执行手段的功能耦合。国家助学贷款政策是一项庞大、复杂的社会转型的系统工程，涉及政治、经济、社会和文化等方方面面，单一的政策执行手段的有限性与助学贷款问题的复杂化，使得单项政策手段已难以完全充分解决助学贷款问题，从而要求政府在进行执行手段选择时，必须注重发挥政策手段的组合效应和规模效应。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的；否则，精心设计的制度很可能高度不稳定”。这个政策手段体系的精髓就在于倡导一种功能耦合。行政手段在这个功能耦合体系中处于主导地位，同时，应将法律手段、经济手段、宣传手段纳入这个功能耦合体系中，充分发挥各政策手段的作用和优势。行政手段应该成为政策的稳定器，避免变成政策波动的振荡器。经济手段应当成为稳定发放贷款的稳定器，避免变成惜贷不贷的源泉地。宣传手段应当成为政策有效传播的推动器，避免变成政策传播缺位的始作俑者。概括而言，主要包括以下两项重大的制度创新和制度建设：一是加大财政转移支付力度。中央政府是能够在全社会范围内分配经济、缩小经济差距的唯一调节者。财政政策与金融政策是政府干预助学贷款的两大基本经济杠杆。从理论上讲，财政杠杆是结构杠杆，它主要是对国家助学贷款的供求结构进行调节，以保持国家助学贷款的地区结构、院校结构、学科结构及性别结构的合理性，着眼于金融制度的公平。而金融杠杆是总量杠杆。它主要是在总量上调节国家助学贷款的供求平衡，着眼于金融制度的效率。通过加大财政制度力度，用财政杠杆来撬动金融杠杆，从而引导社会资源合理流向高等教育领域。另一方面，要改进政策宣传。政策宣传是发挥政策效能的重要手段。这就需要各级政府的高度重视，国家助学贷款的各项工作、各个过程都要贯穿宣传意识和理念；要不断地调整宣传工作思路，拓展新的宣传渠道，积极利用各种宣传手段，扩大宣传影响，为国家助学贷款营造一个宽松的、持续发展的良好氛围。

参考文献：

[1]孙立平.利益时代的冲突与和谐[N].南方周末，2004-12-30.

[2]青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社.2001.

[3]黄维，沈红.国家助学贷款制度：绩效、缺陷与可持续发展[J].教育研究，2007，(4).

[4]张锦兰，周靖.浅析我国国家助学贷款制度[J].教育管理研究，2007，(3).

[5]胡宁生.公共政策执行中公众参与分析[J].中国行政管理，1999，(12).

(责任编辑：向欣)