政府信息公开实施周年盘点

孔　琳

黄由俭、邓柏松等5名退休职工一纸诉状将湖南汝城县政府告上法庭,要求其如实公开原县自来水公司改制情况的调查报告;律师李小龙胸有成竹地向法院递交了五位罹难者家属的起诉状,请求法院判决民航总局公开包头空难的事故调查报告……就在过去一年中,这样的事情接二连三发生,他们的底气来自于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称条例)。自去年5月1日条例正式实施以来,媒体和社会各界对其执行情况褒贬不一,既有肯定条例打造阳光政府,防止暗箱行政的功劳,也有直击条例在实际运作过程中的尴尬无奈。就在条例实施一周年之际,本刊记者调查采访了20个地方政府,对20份政府信息公开年度报告进行分析对比。

> 机制建立 制度配套

张龙明是云南省临沧市文化局局长,从去年开始他多了一个身份——临沧市政府信息公开工作领导小组成员。张局长从来就不敢怠慢这份新差事,他明显感觉到了来自省政府的压力和群众的期盼。在好几次领导小组会议上,他们的讨论热火朝天。“我们小组要对政府信息公开工作进行部署,并制定信息公开的政策和措施”。张局长说。

记者经调查了解到,县级以上政府基本已经按照条例规定制定了相应的工作机制,通常是成立以一位副职领导为首的政府信息公开工作领导小组。其实,这种工作机制与上海首创的政府信息公开联席会议制度有异曲同工之处,目的在于召集政府相关部门一起统筹协调政府信息公开工作。

截至目前,全国31个省、自治区、直辖市的政府对信息公开主管机构做了明确规定,数据显示,主管机构设在办公厅的有23个,设在监察部门的有6个、设在法制部门的有1个、设在信息化部门的有1个(图1)。

在行政机关中,基本已经形成主要领导抓体制、分管领导抓执行、专门机构抓落实的政府信息公开工作机制。对于部级机关而言,大多由办公厅指定专门的部门负责具体的实施工作;对于地方行政机关而言,大多指定原有的某一机构,如办公室、法制科、新闻处、信息处等来负责本机关的信息公开工作。从目前来看,这些“兼职”的机构很难实现信息公开的专业化和职能化。

截至目前,在全国31个省、自治区、直辖市中,已有20个政府发布信息公开年度报告。记者从中了解到,自条例颁布以来,这些政府先后建立了相应的政府信息公开配套制度,涉及工作细则、监督检查、保密审查、考核评议、责任追究、新闻发布等内容,向公众传递出政府重视信息公开的强烈信号。其中,21个政府针对信息公开的工作细节建立了相应的制度,11个政府制定保密审查制度,9个政府制定考核评议制度,6个政府制定监督检查制度,6个政府制定责任追究制度,河南、青海、黑龙江3个政府还专门制定新闻发布制度,以此保证信息发布的规范性(图2)。

“由于政府没有制定保密审查制度,我们无法准确地对信息是否涉密进行判断,从而影响到了信息公开的时效性。”贵州省政府信息公开主管部门的潘主任向记者坦言。专家指出,信息公开中碰到的不仅是法律上的问题,还有监督制度中存在的漏洞,在比较成功的政府信息公开个案中,其实很多时候都是在媒体的监督下才得以顺利推进的。

> 渠道开拓 多元发展

记者经调查了解到,目前县级以上政府的信息公开渠道基本已覆盖到条例规定的各种形式,且呈现出多样化、便捷化的发展趋势,有利于政府提高预防和处置突发公共事件的能力。

20个省、自治区、直辖市的政府信息公开年度报告显示,在信息公开渠道上,条例规定的政府公报、政府网站、新闻媒体、信息查阅场所(档案馆、图书馆)已经全部被采用,新闻发布会则被16个政府采用,山东、贵州、福建、海南、湖南5个省级政府使用电子信息屏公开政府信息,4个省级政府通过政务公开大厅或窗口公开政府信息,福建省政府还借助移动电视来公布政府信息,热线电话和民意恳谈会则是贵州省政府信息公开的两个重要渠道。此外,在抗击雨雪灾害中,广东省则通过手机短信公开政府应急措施(图3)。

其中,政府网站和传统媒体是政府信息公开的两个最有效率的渠道。

政府网站

陈小姐是湖北政府网站政务公开栏目的责任编辑,每天她都要填写政府信息公开流程单,要是内容审核通过,她就会立即上传至网站。“每天我都要发布100多条政府信息”,她告诉记者,“湖北政府非常重视门户网站这个信息公开渠道”。

记者经调查核实,在全国31个省、自治区、直辖市政府中,山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江等21个政府在门户网站上设置政务公开或政府信息公开栏目,子栏目包括公开指南、公开目录、申请公开、意见反馈等;北京、天津、河北、安徽、福建、江西、海南、四川、云南、甘肃10个省、自治区、直辖市的政府则专门设置政府信息公开网站。

此外,在今年4月30日,中国政府信息整合服务平台正式开通,在进入该网站后,记者可以随意搜索以往的政府信息,还可以直接访问各个政府站点,政府信息公开从机械提供开始转向为主动服务,政府在利用网络渠道公布信息上更进一步。

传统媒体

在政府信息公开之路上,呈现出强大舆论引导力的传统媒体(报纸、广播、杂志、电视)与新媒体(政府网站)一起,发挥着重要的作用。自条例实施以来,湖南、河南、黑龙江等省都曾在传统媒体上推出政府信息公开的专题报道,通过其对政府信息公开的意义、范围等内容进行深度挖掘,使公众能够全方位、多层次地了解政府在信息公开方面的进程。

资料显示,政府利用传统媒体公开信息的力度将会进一步增强。黑龙江政府信息公开年度报告称,黑龙江政府今年准备在黑龙江电视台创办“阳光政务”专栏,通过省直单位领导做客栏目的方式,公布和解读与群众切身利益相关的政府信息。记者了解到,黑龙江大庆市通过政府机关领导和工作人员走进地方电视台的“市民议事厅”栏目,在利用电视媒体公开政府信息方面做了积极的尝试。

虽然政府在信息公开渠道多元化、丰富性上取得了重要的突破,但是在渠道整合、效果考量等方面还需要进一步完善。人民大学公共传播研究所常务副所长胡百精在接受记者采访时强调:“政府信息公开需要实现三个转变:一是从单纯依靠媒体渠道转化为媒体渠道和人际渠道并重,从实际效果看,媒体传播解决的仅是认知层面的问题,而人际传播能够解决态度和行为的问题;二是政府应该从多元使用传播渠道发展为有效整合传播渠道。现在,政府虽然使用不同的信息发布渠道,但是多元优势并不意味集合优势,在信息呈现方式上各媒体大同小异。在公布重大提议时,政府要根据不同渠道的特点,比如电视、网络、手机媒体的快捷性,报刊媒体的深入性量体裁衣;三是坚持渠道传播的效果观念。如今,政府仅是重视信息传播的过程,而忽视了信息传播的效果,尤其是在一些议题的发布上,并没有对传播效果进行评估。”

> 采访落实难 观念要变革

作为民主法治社会的一个重要标志,条例保障了公众了解政府信息的权利,宣告了“民可使由之,不可使知之”时代的终结,在促进政府信息公开的进程中,条例所产生的影响无疑是广泛而深刻的,其不仅能够使新闻媒体成为重要的传播渠道,而且还使新闻媒体获得合法的报道来源。然而,在舆论欢呼条例是“里程碑式的跨越”的背后,记者的采访却陷入僵局——政府并未在信息公开中赋予新闻媒体这个信息公开渠道应有的权利。

在记者采访的20个政府及行政机关中,只有3个省市(云南、贵州、甘肃)接受了记者的采访。河南政府信息公开办公室、天津市政府信息公开办公室以工作刚起步,不适宜进行宣传报道为由拒绝记者采访;湖南省政府信息公开负责机构则要求记者发正式的公函进行采访申请;江西省政府信息公开办公室的工作人员以业务繁忙为由拒绝采访;北京市和上海市则各部门相互推脱,截至发稿前,记者未找到相关的新闻发言人;福建省则以信息公开执行机构未成立为由,拒绝接受采访;江苏省政府信息公开工作小组和公安部政府信息公开办公室至今未给记者任何回复。

最令记者记忆深刻的当属浙江省政府信息公开处的一位工作人员,他告诉记者:“我们负责人到外地调研去了,即使他回来了也不会接受电话采访的,因为现在这个社会到处都是骗子,我们无法核实你的身份。不过,如果你和我们关系好的话,可以过来聊聊的。”当记者问道负责人姓名时,对方回答:“名字是个人隐私,不包含在信息公开中。”

二战时期,时任美国总统的罗斯福经常到广播电台去做“炉边谈话”(Fireside Chats),向公众详细解释美国在战争期间的各项国策以及在欧洲战场和亚洲战场的战略战术,这个“炉边谈话”在当时创造了一种政府信息公开的独特方式。针对中国当前现状,识者指出,即使面向全国各级政府和机关的信息公开制度已经建立,但是信息不对称却依旧存在于政府与民众之间,消除这种困境有赖于政府机构与新闻媒体的积极合作,对于其合法的采编活动,政府应该提供便利和保障,而不是封锁消息、隐瞒事实或是拒绝采访。

在采访无法顺利开展的情况下,记者将目光转向省级政府的信息公开年度报告。截至记者发稿前,仍有5个省、自治区政府(陕西、宁夏、山西、内蒙古、广西、江西)未发布年度报告,而市级、县级政府的情况则更不容乐观。作为汇报政府全年信息公开情况的年度报告不失为政府与媒体和公众进行沟通的重要渠道,然而有一部分年度报告的内容却过于简略、笼统、模糊甚至粗糙,从一定程度上反映出了政府信息公开意识的落后。这个普遍存在的问题并非依靠条例的硬性规定就可以迎刃而解,政府观念和意识的转变才是根治病痛的药方。对此,北京大学教授王锡锌指出,观念的变革说起来很容易,但做起来却很难。

> 推广急切 沟通有方

尽管政府信息公开的渠道越来越多元化,但是记者经调查了解到,政府并未就条例的宣传与推广给予足够的重视,进而导致民众对条例的参与情况存在严重的不足,甚至有一部分民众并未知晓此制度的存在。

张明是哈尔滨的一名普通市民,至今他还依稀记得黑龙江省委常委、副省长盖如垠在黑龙江条例宣传周上做的动员报告。黑龙江省动员各级政府在宣传周中发放条例读本和信息公开指南,悬挂宣传条幅,号召媒体传播配合等方式对条例进行宣传推广。不过,像黑龙江省这样有组织、有计划地在全省开展条例宣传活动的例子实属少数。

大部分省、自治区、直辖市的政府信息公开年度报告并未提及如何对条例进行宣传推广,即使有很少的一部分政府开展宣传活动,但是传播手段较为单一(普遍以在新闻媒体和政府门户网站刊发领导署名文章的方式对条例进行宣传),内容较为平淡乏味,无法引起公众的关注。贵州省政府信息公开负责人潘主任和甘肃省政府信息公开负责人陈处长都向记者反应,目前的信息公开大多是政府的主动公开行为,公众参与的积极性并不高,对于如何提升公众参与度,潘主任和陈处长语焉不详,并未有太多头绪。

胡百精指出,政府信息公开的路径可以分为3个阶段。第一阶段是观念建设和机制建设,第二阶段是信息公开的内容设计,第三个阶段是公众参与的动态体系的建立。我国目前处于第一阶段,如何从第一阶段迈向第二阶段需要一个大的跨越。“有学者批评政府信息内容过于程式化,文件语言压倒了公众语言。需要指出的是,在信息内容制作上,政府应遵循修辞公共化原则,基于此才能更好地让政府语言与公众语言相融合。以甲型H1N1流感疫情发布为例,虽然政府信息发布及时、充分,但是核心信息不明,信息内容官方且专业,背离大众话语风格,造成了公众对信息理解和记忆的困难。在国外,政府公布重大议题时除了使用媒体传播渠道外,还会借助社区宣讲,社区讨论,甚至招募志愿者对民众进行心理辅导,以此实现与民众的面对面沟通。”

事实上,对于政府信息公开从来就不缺乏自下而上的推动力。在条例出台后,不少人抓住契机跃跃欲试。严义明是上海的一名律师,今年1月7日,他向国家发改委提交了4万亿经济刺激计划进展情况的信息公开申请,然而,发改委模糊不清的回复让他失落万分。3月3日,严义明申请行政复议。严义明的行为引起了媒体的热烈讨论,学者指出,这未尝不是一件好事,只要把握好尺度和传播节奏,政府同样能够取得提升民众参与条例,扩大条例影响力的效果。不过像严义明这样的维权公民在中国仅占少数。严义明最终没有得到详细答案,但显然,如何更好地公开信息,如何更好得沟通民众,是各级政府不得不认真面对的问题。

我们必须要认识到条例必须转化为政府的刚性行为,并且实实在在地执行,防止其被虚置、被口号化。系统而全面地推进信息公开体制改革还需要政府从意识、方法、渠道等方面下大力气。