浏阳市国库集中支付制度改革的现状、存在问题及政策建议

王坤球

摘要:文章以在长沙地区率先进行支付改革的湖南省浏阳市(县级市)为例,对浏阳市支付改革的现状进行了全面介绍,对改革中存在的问题进行了深入的剖析,在此基础上提出了完善改革的政策建议。浏阳市采取的模式、遇到的问题以及完善改革的办法,对于县一级推进国库集中支付改革有一定的借鉴意义。

关键词:国库集中支付制度;账户体系;支付改革

中图分类号:F810文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)24-0178-02

一、浏阳市国库集中支付制度改革的现状

(一)浏阳市国库集中支付制度改革的模式

浏阳市的国库集中支付改革,主要是着力构建国库单一账户体系,规范支出拨付程序,形成国库集中支付运行机制。浏阳市国库集中支付的基本框架是:“一个建立、二个原则、三个不变、四个统一。”

“一个建立”:就是取消各预算单位所有的银行账户,由财政部门建立国库单一账户体系,将所有财政性资金和单位其他资金全部纳入国库单一账户体系管理。“两个原则”:一是整体设计、分步实施的原则。按照改革的目标整设计改革方案,先入轨、后规范;先规范支出改革,后规范收入改革。二是方便用款、提高效率的原则。改变财政资金拨付方式,减少申请和拨付环节,方便预算单位及时用款。“三个不变”:实施国库集中支付制度后,不改变预算单位的预算执行主体,不改变预算单位的资金使用权,不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。“四个统一”:就是通过国库集中支付制改革达到四个统一,即统一网络平台、统一支付流程、统一资金调度、统一信息反馈。

(二)浏阳市国库集中支付制度改革的主要成效

1.增强了财政宏观调控能力。实行国库集中支付后,使原来大量沉淀在预算单位的财政资金,全部聚集在国库,这样既保证了财政资金的安全,又有利于对国库资金的统筹安排、合理调度,增强了财政的调控能力。浏阳市日均直接支付和授权支付余额保持在6800万元左右,有效缓解了资金压力。

2.提高了财政资金使用效率。国库集中支付改革后,资金支付直达供应商或最终用款单位,减少了层层转拨的中间环节,大大方便了单位用款。如2007年春节前浏阳市拨付乡村公路建设补助资金5200多万元,都是由交通部门编制计划,国库直接拨付到乡镇,当天就到达了用款单位。

3.加强了项目资金管理。以前各预算单位以各种名义打报告要求增加项目经费,但追加的项目经费主要用于了单位的日常开支、人员福利待遇等。改革后,项目经费一般要求直接支付到项目,预算单位不能调作机动开支,从而保证了项目资金的专款专用,防止了单位套取财政资金现象的发生。

4.实现了源头反腐。实行国库集中支付后,所有资金的支付必须先有预算指标,才能编制用款计划和支付申请。对于无预算、超预算的项目开支,管理系统自动拒绝支付。这样,实现了动态式、全过程的系统跟踪监控,由原来的事后监督变为了现在的事前、事中、事后全程监督,有效地保证了财政资金使用的真实性、合法性,维护了预算的严肃性,为从源头上防止腐败提供了制度保障。

二、浏阳市国库集中支付改革中存在的问题

(一)预算执行难度较大

实行国库集中支付,必须以部门预算为基础,以用款计划为控制手段,并严格按照预算指标和每月用款计划执行支付。在过去的部门预算安排中,基本支出一块的资金安排不足,造成单位基本支出挤占项目经费的情况较为严重,改变资金用途的情况很多,一方面单位为保机关正常运转要占用项目经费,而另一方面改变资金用途又不合法,使支付处于两难境地。

(二)配套制度有待进一步完善

在浏阳市国库集中支付改革过程中,由于相关会计法规和制度还不配套,在解决会计核算、支付流程等问题时遇到了法规和制度的空白,解决问题时缺乏相应的法规和制度依据。这些问题的解决都迫切需要从财政相关法规和制度根源上进行彻底解决。特别是在财政专户管理方面,与目前实施的支付改革产生了矛盾。20世纪90年代以来,为了加强专项资金管理,确保专款专用,在各级各部门的要求下,各级财政部门设立了社保资金、扶贫资金、科技三项经费、基建资金等相当数量的专户。

(三)项目资金管理有待进一步加强

实行国库集中支付改革后,从制度上对资金的使用实行事前、事中、事后全程监督,但项目资金的使用仍然存在一些问题。主要有:项目资金有需要通过政府采购的没有纳入政府采购预算;将项目资金转付到非项目实施单位;将项目资金用于基本支出,弥补单位公用经费的不足;将项目资金转拨给二级机构,变相用于弥补单位人员经费和公用支出。

(四)支付改革效率仍需进一步提高

在改革初期,为提高资金安全系数,确保改革成功,对各审批流程作了比较严格的规定。但随着改革的深入,各预算单位对手续烦琐、用款不方便的问题反映较多,矛盾也较为突出。

(五)财力不足成为国库集中支付改革瓶颈

推行国库集中支付制度的首要目的就是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费,同时,要确保预算资金及时足额支付。然而,由于近年来浏阳市加大基础设施投入力度,财政垫付资金包袱重,加之可用财力增长慢,预算收入进度滞后,造成资金调度紧张,导致项目资金支付不能及时到位,单位为实施项目不得不从其他渠道拆借资金,待支出计划下达时已无法实现国库集中支付。

三、浏阳市国库集中支付制度改革的政策建议

(一)完善国库集中支付制度改革的配套制度

国库集中支付改革政策性强,涉及面广,情况复杂,要确保改革的顺利进行并进一步深化,必须有关相关制度作保障。因此,有关部门应尽快修订《预算法》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》及相关财务规则、规章,并针对国库集中支付制度改革,制定相应的法律、法规和规章等。在此基础上,浏阳市可结合国库集中支付改革实际工作中出现的新情况和新问题,进一步修订完善具体制度,使国库集中支付工作不断法制化、制度化、规范化,以保障国库集中支付改革顺利运行并不断深化。

(二)加强银行账户管理

实行国库集中支付改革,建立国库单一账户体系后,国库集中支付资金先从零余额账户划出,再通过零余额账户与国库存款户进行清算。零余额账户作为国库集中支付资金的中转站,对其加强管理,理顺体系是一项十分必要的工作。要加强财政零余额账户的管理。要理顺财政零余额账户的开户银行,控制财政零余额账户数量,为发挥人民银行在资金安全和清算方面的优势,建议优先在当地人民银行开设财政零余额账户。财政部门要加强财政零余额账户印鉴和相关清算凭据的管理,代理银行要制订实施规范的清算程序,在确保清算顺畅的同时要把好资金清算关,确保财政资金安全。同时,要规范实有资金账户管理。财政部门和各预算单位根据开展业务工作的需要开设的特设专户和其他账户,是零余额账户之外的实有资金账户,应予以规范,加强管理。要严格开户条件和范围,严格账户审批。

(三)深化部门预算改革

实行国库集中支付,必须以明晰的部门预算为基础,只有预算内容完整、项目明确、定额科学、程序规范,才能顺利实施国库集中支付,这对部门预算的编制提出了很高的要求。因此,要细化预算编制,实事求是、科学合理地编制部门预算。建议真正做到“开前门、堵后门”,根据财力和各单位实际足额安排人员经费,合理安排公用经费,打足基本支出;对一些实际用于弥补经费不足的项目,建议从部门预算编制源头上进行调整,将项目支出调到基本支出,尽量避免在部门预算中用项目资金安排基本支出。建立全市项目库,按轻、重、缓、急排序,资金安排从有到无,能安排多少项目就安排多少项目。根据项目建设和实施的具体进度和内容安排预算指标,逐步实行项目预算精细化。同时,预算一经批复,即具有法定效力,必须不折不扣执行。国库集中支付部门要严格按批复下达的部门预算执行。

(四)提高支付改革效率

简化支付流程,取消基本支出用款计划业务科室审批环节,预算单位申报后,由国库科直接审核。简化项目支出用款计划审批环节。项目支出用款计划在业务科室内部只要科长审批,不要再由科室经办人和科长两人审批。取消支付申请领导网上审批环节。改变电子用款计划与纸制计划并行的做法,可在确保资金安全的前提下,取消纸制计划,以电子计划为准。购置扫描设备,面审和网审相结合,逐步解决部分单位办理集中支付业务路程远的问题。规范其他资金审批。各预算单位使用上级补助资金和已进入部门预算的非税收入按时间进度使用时,只需非税收入管理局将资金缴入国库部门,通知预算部门下达指标后,预算单位即可使用,不必再办理其他审批手续;使用其他非税收入和超进度使用已进入部门预算的非税收入时,需要办理其他资金审批,由非税收入管理局、业务科室、预算科和局领导审批,国库科不再审批。规范特殊业务授权支付审批。转变财政职能,转变理财观念,寓财政管理于服务中。实行科室归口、定期办结制度,每个审批岗位从受理到办结原则上不超过两天。加快非税资金周转,由目前的按月解缴改为按旬解缴。财政部门要加强对国库集中支付业务代理银行的监督,建立代理银行考评机制,督促其加强国库集中支付机关业务培训,规范处理国库集中支付业务,提高服务质量和国库集中支付业务办理效率。

(五)加大业务培训力度

国库集中支付业务是一项全新的工作,对参与其中的每一位业务人员素质要求都很高。特别是很多地方是在会计集中核算的基础上实行支付改革的,单位财务管理和核算能力受到了相当程度的削弱。因此,要全方位加强相关人员的业务培训,培训内容要涵盖财经法规、财政政策、会计业务、电算会计、新的收支分类改革、国库集中支付操作系统等各个方面。各级领导干部,特别是主管财经的领导要熟悉相关政策和要求,要熟悉国库集中支付的资金流程和审批业务。财政干部要带头学习,严谨操作,归口管理,优质服务,成为业务能手,当好改革的主力军。各单位要按《会计法》规定,配备专职会计机构,配强专职财会人员。财会人员要从单纯的财务联络工作中走出来,加强学习,提升素质,力争成为行家里手,切实为单位当好高参。