中国内地社会保障领域第三部门发展的可行性

谢志辉

摘要:社会保障是社会稳定的“安全网”,其发展需要政府、第三部门的共同努力。目前,我国内地社会保障领域第三部门发展不足,社会参与程度和水平不高。中国内地社会保障制度框架已经形成,现有社会保障制度改革和发展要有所突破,迫切需要第三部门的发展,制度内在变革的基本条件是存在的。中国内地社会保障领域第三部门发展的一般性条件已经具备,其为第三部门的发展提供了现实可能性。

关键词:中国内地;社会保障;第三部门;民间非营利组织

中图分类号:G913.7文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0158-02

中国内地第三部门在参与社会保障领域中的贫困救济、医疗救济、残疾人、孤儿照顾、灾害援助等方面都起到了一定的作用。但是,内地社会保障领域中规模较大、拥有一定影响力的第三部门实际上都具有官方或半官方色彩,缺乏自主性。

一、中国内地社会保障领域第三部门存在的问题

(一)资金获取渠道太少

在我国,政府没有向民间非营利组织资助的制度。对于政府体制外的民间组织没有任何资金上的支持;并且作为传统计划体制的遗产,在慈善救援的领域还衍生出了垄断格局,通过垄断的方式排斥政府体制外的民间组织获得社会支持。目前,所有慈善渠道都由具有政府背景的组织控制,一方面在缺乏竞争的情况下,降低了办事效率;另一方面,使民间组织缺乏有效的资金来源渠道,抑制了此类民间组织的发育和成长。

(二)缺乏有效的治理机制

民间非营利组织治理结构是指在非营利组织所有权、控制权、经营权分离的条件下,董事会(理事会)、执行机构、监事会的结构和功能,董事长与高层管理人员的权利和义务以及相应的聘选、激励与监督等方面的制度安排。

对于非营利组织的治理结构,我国只是零星地散见于有关的法律法规中。由于法律规定的不完善,缺乏规范运作的大环境,我国民间非营利组织尤其是新兴的组织很难建立起合理有效的内部治理结构,从而导致其发展步伐缓慢[1] 。

(三)民间非政府组织人才的缺乏

民间非政府组织发展需要两大基础,一个是道德基础,一个是专业基础,其中人才是专业基础的重要组成部分。一般而言,民间非政府组织职员包括三个部分,专职人员,兼职人员,志愿者;民间非政府健康发展需要以上三部分人员比例恰当,同时专职人员和兼职人员具有相当的学历和社会工作知识。根据清华大学NGO研究所在1999年首次在全国范围内对NGO进行的问卷调查显示,虽然近年来情况有所改观,但我国目前民间非政府组织人才缺乏的现状并没有改变,一个是专职人员比例少,二个是文化程度不高,缺乏相应的专业训练[2]。

(四)民间非政府组织相关法制不健全

民间非政府组织作为一种组织形态,存在和发展于一定的政治、经济及社会环境之中的,民间非政府组织需要国家法律法规的规范和保护。改革开放以来,我国对于民间非政府组织的法律法规进行了修订,取得了一定的成绩,在一定程度上使我国民间非政府组织发展的法制环境得到了很大的改观;然而,从整体而言,我国关于民间非政府组织的法律制度还极不完善。

(五)财务制度不健全,支出不合理

透明的财务是民间非政府组织获得社会公信力的重要因素之一;规范的财务制度、合理的经费支出结构对于民间非政府组织有序发展,实现组织目标是必备要素。财务不透明是目前我国民间非政府组织存在的突出问题,大部分具有一般规模的民间非营利组织在没有特殊情况下,不作年度财务报告或者即使作年度财务报告,也无严格审计。此外,由于我国大部分民间组织规模较小,组织内部专业人士缺乏,没有形成有效的内部治理机制,此类民间非政府组织对于社会捐款的接收、保管、支出都由一个或几个主要负责人管理,且他们不对任何人负责,缺乏必要的监管和制约,容易导致社会捐款使用不合理,甚至流入少部分人的腰包,损害捐款者和民间组织的利益。

二、中国内地社会保障领域第三部门发展缓慢的原因分析

目前,我国社会保障领域第三部门的发展缺乏一个有利的足够宽松的制度环境。社会组织必然要受现行制度的约束,要遵循现行制度所设定的游戏规则和行为规范,符合现行制度的种种要求[3]。

第一,我国宏观体制环境仍处于计划经济体制惯性之中。我国处于社会转型的过渡时期,旧的体制对社会有着深远的影响,社会本身也没有充分发育成熟。

首先,是政府对社会保障领域服务的行政性垄断。由于政府还没有从传统计划体制思维下解放出来,部分社会保障服务的提供还存在行政性垄断。目前所有慈善渠道都由具有政府背景的组织控制,即使这些渠道非常廉洁,在缺乏竞争的情况下,仍旧不能保证这是一种高效的渠道。

其次,市场经济体制发育不成熟。虽然我国进行了市场经济体制的改革,社会经济自主权扩大,社会财富总体数量增加,社会获得了越来越多的“自由流动资源”,但是,我国还处在市场经济发展初期,大量的资源仍然掌握在国家手中,“自由流动资源”数量相对国家掌握的要少,民间非政府组织可以筹集的社会资源相对贫乏,资源筹措的渠道非常狭窄。

再次,政府在社会管理、公共产品提供中,缺少对民间非政府组织的重视,缺乏对其支持。同时,由于民间非政府组织的活动常常会牵涉到政府的利益,而为政府所敏感和疑虑。

第二,法制环境不完善。主要体现在:

首先,登记注册限制过多。结社自由虽然是宪法赋予公民的基本权利,然而在现实中,政府垄断着民间组织成立的决定权,公民并不真正能够做到结社自由,国家主要通过设置了成立社团组织的“高门槛”来实现对社团组织的选择。由于对资金、挂靠单位选择的限制,使许多真正从民间自发形成的非营利组织未能在民政部登记获得合法的身份。

其次,双重管理体制控制过严。我国对社会团体及民办非企业组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制,民间非营利组织的申请登记、财务和人事管理、对外活动以及活动开展都由政府严格控制,政府通过双重管理体制将组织的成立、管理、运行以至于最后解体都纳入政府管理体系。

最后,关于民间非营利组织具体管理措施的立法远远滞后于其发展要求。包括民间非营利组织管理、财务和税务、收支管理、募捐与捐助政策、对志愿者及其活动的社会认可、对民间非政府组织的评价与监督体系等方面都没有建立有效的规章制度。因此民间非政府组织的运作与活动缺乏规范性,既不利于政府对民间非政府组织的统一管理,也不利于社会建立对民间非营利组织的信任支持以及监督的责任与机制。

三、发展第三部门解决社会保障发展难题可行性分析

中国内地社会保障制度框架已经形成,现有社会保障制度改革和发展要有所突破,迫切需要第三部门的发展,制度内在变革的基本条件是存在的。中国内地社会保障领域第三部门发展的一般性条件已经具备,其为第三部门的发展提供了现实可能性。

第一,经济体制改革促进了市场经济的发展,社会经济自主权扩大,社会财富总体数量增加,社会获得了越来越多的“自由流动资源”,这为第三部门的发展提供了物质条件;同时,市场经济的发展必然导致社会私部门的形成,对社会自我管理和社会监督的需求不断增高,必然催生第三部门的发展。

第二,随着社会主义民主政治发展,中国政府对社会的管理逐步由直接管理向间接管理转变。一定的利益群体和利益集团被允许存在,政府治理理念、政府职能等都发生了变革,为第三部门的发展奠定了宽松的政治环境。为适应市场经济和社会发展趋势,政府社会治理理念不断发生变化,弱化某些经济和社会管理职能,变革职能范畴,积极向“小政府大社会”转变,政府把转移出的职能交由社会部门来承接。

第三,改革开放也带来了观念的转变,虽然公民文化的形成不会是一个短暂的过程。同时,改革开放,一批国际民间非营利组织登陆我国,展开扶贫、医疗救济等社会服务;一些大的外国基金会也积极为内地第三部门的发展提供资金、人力资源、管理等方面的支持,为我国第三部门的发展提供了实践经验。

第四,国家不断完善对第三部门管理和各项制度的建设。近年来,我国第三部门发展迅速,民间非营利组织短短十几年增加了几十倍,政府在不断完善监管制度,适当地为部分民间非营利组织提供财政支持,修改和颁布关于第三部门的法律法规,为第三部门的发展提供各种支持,虽然这种支持远远不够,但代表了政府的一种态度,即认可第三部门的重要性,政府是可以在短期内加大这种支持力度的。

参考文献:

[1]康晓光.权力的转移——1978—1998年中国社会结构的变迁[J].中国社会科学季刊,(香港)2000(夏季号),(30).

[2]邓国胜.中国NGO问卷调查的初步分析[J].中国NGO研究,2001,(3):42.

[3]夏义坤.论第三部门与我国政府行政关系[J].湖北行政学院学报,2002,(2):44.