当前农村土地法流转的制约因素与化解路径

周镕基　皮修平　王　辉

摘要：农地流转是家庭联产承包责任制的深化，是农村经济社会结构嬗变的必然结果。目前湖南农地流转呈加速趋势，但仍存在观念滞后影响流转、市场机制不健全妨碍流转、程序不规范制约流转和损害农民利益等诸多制约因素。要化解农地流转制约因素，必须引导农民解放思想、建立土地使用权转让机制，培育中介组织，防止流转过程中政府寻租，完善农地流转后的社会保障。

关键词：湖南；土地流转；制约因素；化解路径

中图分类号：F301.1文献标志码：A文章编号：1673-291x(2009)12-0038-02

当前农村家庭联产承包责任制在实践中出现了一些矛盾，主要表现在：小规模生产同规模经营的矛盾；小农生产与社会化大生产的矛盾。解决这些矛盾的关键，在于实行农村土地使用权的流转，即所有权归集体，承包经营权归农户，使用权归转入户，只有这样才能明确各产权主体关系，清晰界定权利和义务，从而促进农用地使用权的顺利流转。农村土地产权流转的放开，是政策法规条件日趋成熟的结果；是农村经济社会结构嬗变的必然要求，也是建设中国特色社会主义现代农业的必由之路。十七届三中全会决议中将这一政策确定下来，将彻底打开农业生产多元化之路。

一、当前湖南农地流转的现状与特征

近几年来，随着农村土地承包三十年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。呈现流转速度加快、规模扩大、形式多样的特点。到2007年底，全省农村土地流转面积953.3万亩，其中耕地流转面积334.8万亩，占家庭承包耕地面积的8％；林地流转面积618.5万亩，占林地总面积的3.24％。从流转的形式看，一般有转包、租赁、转让、互换、人股等几种，其中转包占53％，租赁占24％，转让占11％。互换占7％，入股占1％，其他形式占4％。从流转的期限看，耕地流转以1--3年期为主，占流转面积的70％以上；林地流转期限一般在十年以上，约占69％。

湖南农地流转在现阶段大约呈现如下特征：一是流转形式日益丰富多样。土地流转由转包、租赁、转让、互换等较为简单的形式向土地股份合作制等形式发展。二是流转规模加大、步伐加快。土地流转面积已达到953.3万亩，流转耕地占全省耕地的8％。三是流转范围从主要经济较发达地区的大中城市向欠发达地区全面扩展。四是土地流转由单一的种粮向多种特色高效农业及种养殖业方向发展，而且工商企业也大量参与进来。五是农地流转从无偿流转向有偿流转转变。

二、当前湖南农村土地流转的制约因素

尽管湖南农村土地流转取得了一些成绩，但仍然存在认识上、机制上、操作上和体制上等诸多方面的制约农村流转的因素。

1农民和基层干部认识和观念的滞后影响着土地流转。由于“恋土”情结及“守田为安”等传统观念根深蒂固，一些农户即使种不了、种不好也不愿转出其农用承包土地；同时因为农业的比较利益低，一些农户即使种不够，无田种也不愿转入土地，不愿长期租赁；此外，基层干部特别是一些村组干部缺乏对土地流转重要性的认识，没把土地流转作为一项重要工作去积极协调和帮助，而是无所作为，任其自然，使土地流转处于自发无序、盲目运作的状态。

2市场机制不健全妨碍了土地流转。湖南农土流转形式以转包为主，形式比较单一，流转主要在邻里和亲戚之间进行，而且流转的内容简单。由此可见，农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，土地流转大多处于自发和无序状态。中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路；鼓励土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，难以通过有效地流转实现农地资源的优化配置。

3程序不规范制约了土地流转。土地流转在我国农村虽早已存在，但大多数地区至今尚未建立起一套完整规范的农用地流转程序。如有些农户进行土地流转仅凭口头协议，无任何书面合同，事后矛盾、纠纷时有发生；有些农户未事先向所在乡、村集体经济合作组织提出书面申请，经土地发包方同意就私自进行土地流转交易，且事后也不进行汇报，以致造成农户承包土地经营权证书、土地清册、实际承包面积和所处位置“四不相符”，扰乱了政府对农用地的管理秩序。

4操作不规范的土地流转严重损害了农民利益。在现有体制下，由于存在分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，出现了地方及基层政府侵犯农民权益的现象。其主要表现在有的基层政府随意改变土地承包关系，甚至用高压手段和国家机器来强迫流转，严重侵犯了农民的承包经营权；不择手段与民争利，把土地流转作为增加财政收入来源和吃喝玩乐的小金库，严重损害了农民的利益；强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营'严重影响了农民正常的生产和生活；为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地之目的，以集体土地流转机制或者入股制取代国家征地制；为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间低价出让土地经营权。

三、湖南农村土地流转的制约因素的化解路径

化解制约湖南农地流转的因素着重从以下几方面入手：

1宣传引导农民解放思想，与时俱进。各级政府部门应提高认识，加强宣传，转变农户传统经营观念，在稳定农村土地家庭联产承包责任制的前提下，增强农民参与农地流转的积极性、主动性，对农村中业已形成的土地自发流转行为进行规范并完善管理机制引导其步入健康合法的市场交易轨道。

2建立土地使用权转让机制。制定相应的规范操作程序，规定只要发生土地流转，必须签订合同，且必须由村委会或村经济合作社备案，镇乡合同管理委员会鉴证，对涉及时间较长、面积较大的流转合同规定要到相应的公证处进行公证。涉及全村农户利益的土地流转经村民代表以上会议通过才能开展。同时，制定科学的土地流转价格体系，切实保障农民的利益。健全土地流转管理机构，充分发挥农业承包合同管理部门的组织协调作用，加强对土地流转的监督和管理，及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。各镇乡、街道也建立健全土地承包经营权流转服务中心，为农户开展流转前、流转后的各种服务。各地政府应出台鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品原料基地等一系列政策意见，推进土地流转。建议在各级土地管理部门内部没立土地流转管理机构，并赋予相应的管理职权，对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

3培育中介组织，服务土地流转。随着农村工业化、城市化进程的加快，进人二级市场交易农地使用权数量将会急剧增加，这种信息不对称的问题势必影响生产要素的合理流动和优化配置。因此，有必要培育自主经营、产权独立的土地流转中介机构，使土地使用权流转从小范围转向大范围，从临时性、季节性转向整体性、常年性。从单向性转向综合性，把土地使用权推向市场，建立土地流转的长效机制。促进农业结构的战略性调整，实现生产要素的优化重组。中介组织的主要功能是建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场需要双方的相互联系，在双方协商一致前提下，中介组织帮助办理流转手续；同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实行“双赢”。基于此，现阶段应建立的中介机构包括：土地交易所，从事农地入市、农地产权流转协议的代理登记，用途变更登记，审批及信息发布。

4完善政府职能，防止政府寻租。政府要对土地流转有宏观上的调控，完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。政府要建立约束政府行为过度干预的机制，准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源。与民争利。

5完善社会保障，巩固流转成果。(1)让农民享有市民待遇。认真落实湖南省委提出的新型城市化战略，提高大中小城市和小城镇对农民的吸纳能力，加快农民市民化进程。对进城农民一旦具备长期稳定的生存条件，就应在制度上使其真正转变为市民，用城市制度平等解决、甚至倾斜支持解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题；对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。只有这样，农民进城后才不会有后顾之忧，才不会总想在农村“留后路”。否则，农村的存量土地无法盘活，土地规模经营难以形成。(2)农村内部加快建立健全社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，消除农民流转土地的后顾之忧。

责任编辑王建国