美澳水权制度对中国水权制度完善的法律启示

黄殊涵 李艳岩

摘要水资源是人类生存与发展过程中不可缺少的、不可替代的一种基本自然资源。中国是一个水资源严重短缺且分布很不均衡的国家。伴随经济社会的不断发展,水资源供求矛盾日益加剧,水资源市场配置问题已成为影响整个社会经济生活的重要问题,如何完善中国的水权制度就成为一个亟待解决的问题。本文通过对中国与美国和澳大利亚水权制度的对比,寻找出中国水权制度的不足,并对完善中国的水权制度提出了相关建议。

关键词水权制度 中国 法律

中图分类号:D95 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-047-02

水是生态环境的重要组成部分,是人类生活和生产的重要物质源泉,是社会经济发展的重要物质基础。水环境保护是水资源可持续发展的基础,水市场是实现水资源优化配置的重要手段。实现水资源的开发、利用、保护、管理和水资源市场建设能够更好的维护水权制度。随着社会的经济发展,人们对水资源的需求量也在逐渐提高,现在,水资源供需不平衡已经成为一个全球性问题,这导致了水价的不断提高、用水危机、甚至“水资源争夺”的战争爆发。中国是一个水资源短缺的国家,突出地表现为人均水资源占有量低、西北地区严重缺水、水环境污染严重等多方面。随着社会的工业化、城市化和生态化的发展进程日益加快,水环境污染也越来越严重、人们对清洁水环境需求越来越强烈、水资源的供求矛盾也更加的突出。我们可以通过解决水权制度来解决这些问题,但是中国目前的水权法律制度尚有很多不完善之处,因此我们来研究水权制度的完善具有非常重要的理论和实践意义。

一、中国水权制度现状与内容

(一)中国水权制度的现状

目前,中国的水资源配置及其管理仍以1993年实施的《取水许可制度实施办法》为依据。另有一些关于水权的法律规定,如《中华人民共和国水法》、国务院制定的《取水许可制度实施办法》、《水利工程水费核订、计收和管理办法》规定的水资源所有制、水资源有偿使用制度、征收水资源费、计收水费和实施取水许可制度,这些制度的确立为实践水权制度提供了一定的法律保障。但是水资源所有权的规定,取水权、开发利用权界限还很模糊,水资源所有者代表不确定,取水许可权没做可以转让的规定,水资源使用权的规定和水权交易的规定没有提及,水资源所有者和开发利用者的权利关系界限不清晰,针对水资源有偿使用方面国家没有统一的水资源费征收办法,水费成本构成中没有水资源费的部分等等,也说明了中国水权制度的现状不容乐观。

(二)中国水权制度的内容

水权制度是对水事活动权利和义务的规范,是划分、界定、实施、保护和调节水权,确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则。我国现行的是一种计划配置水资源的公共水权制度,从法律安排看,中国水资源没有私有化用水,都是公有化用水,政府借助法律的硬性规定和其强大的权威性对水资源的利用进行规划、安排、实施,对水资源的供给与配置进行严重的调控,水资的利用很难做到真正的科学合理的配置。

(三)中国水权制度的安排

中国现行的水权制度主要包括水资源所有权和取水权制度。在中国,水权的公共性往往被当作公共水权进行制度安排,水资源所有权属于国家,取水权为国家政府部门委授。因此,中国水权的发育显得特别缓慢,成为中国现行自然资源法中体现计划经济思路,特别是政府供给自然资源思路最为充分的制度安排。

1.产权制度方面:我国水资源产权安排整体上属于国有水权制度,水权被当作公共水权进行制度安排,坚持水资源的公有制理论。

2.水资源使用方面:国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度,而且水法对水资源的开发利用及其利益关系的调整做出了一些具体规定。

3.水权交易方面:我国现行法律禁止水权的交易与转让。

4.水资源所有权、使用权纠纷的处理方面:我国行政复议法做出明确规定,实行行政处理在先原则。

二、美国和澳大利亚的水权制度

(一)美国水权制概述

美国水权由州法规进行界定。多雨地区水权制度采用滨岸权体系;在干旱地区的水资源为公众或州所有。美国某些州的气候兼有东部和西部的特点,主要采用混合或双重水权体系。中国也是一个幅员辽阔气候多变的国家,美国的水权制度对于中国有一定的借鉴意义。

1.水权制度概况。美国有三种不同水权权利管制制度:河岸权、先占权以及综合水权制度。

第一,河岸权。该水权是属于土地所有人的一种权利,是通过临近水道(如河流)而拥有财产权的习惯来取得的。该原则允许河岸土地所有人采取与其他使用人相类似的“合理”方式使用水。河岸权权利人的用水量受到其他河岸权权利人的限制;在河流水资源丰富时河岸权所有人可以无限的利用多余水量,在河流水资源短缺时则必须按固定的比例在所有人之间合理分配水量。

第二,先占权。水权先占权基于“时间第一,权利第一”原则,规定只要某主体在时间上优先取得水权,那么就比在时间上后来使用水的主体在使用的权利上更为优先。一个水权被视为是合法有效的方式是:一个人按照指定的用水量有益地使用水,并且遵从管理和许可规定。

第三,综合水权制度。被美国10个州所采用。当这些州需要用水时,由该方面的专家先对有关水权问题做出评估,这种制度也被称为“其他制度”。

2.美国的具体水权制度。水权转让制度。美国中西部水市场交易特点体现为永久性水权、季节性水权、合同水权、临时水权。作为私人物品,水权交易的内容主要是取水权交易。此外,人们可以通过购买河边土地的方式来获取河岸权。高度的市场化资源配置是美国的水权转让制度的基石。

水资源许可制度。该许可制度的特点在于的审查程序,在审查过程中该制度规定申请人需要递交一份书面申请书,递交的申请书用于向公众公告,并用于召开公众听证会。

(二)澳大利亚水权制度概述

澳大利亚是一个相对缺水的国家,为更有效地利用水资源,澳大利亚建立了水权分配制度,并开发水市场,鼓励通过市场合理配置水资源。澳大利亚的水资源管理实行行政管理和流域管理相结合的体系。水资源管理大体分联邦、州和地方三级。显然,这个相对缺水的国家在水资源管理及水权制度建设方面已取得了显著的成效。虽然国情不一样,他们的一些管理理念和成功经验,值得我们借鉴。

1.水权制度概况。根据《维多利亚州水法》规定,水权分为三种类型:一是批发水权,即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权。二是许可证制度,即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利。三是用水权,即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利,主要与土地相关。水权在澳大利亚像土地和股份一样被视为一种资产,必须进行公开注册并且需要审查,注册和审查之后就能独立进行交易。为了既满足用水户对产权私有化的保障,又能使社区对自然资源进行合理监控管理,澳大利亚政府采取了“永久租约”性质的水授权处理方式,所有能拥有资产的个人和实体都有权被授予水的拥有权和交易权。

2.澳大利亚的具体水权制度。水权的初始分配。综合规划系统及全流域资源的水文评价是水权分配的依据,其中包括消耗性和非消耗性用水权的分配。在澳大利亚,水权从州到城镇到灌区到农户被层层分配。

水权交易。首先,水权交易有一定的适用范围。家庭人畜用水、城镇供水以及多数地下水是不可交易的。其次,水权交易是固定的适用程序。水权交易分为永久性的和临时性两种。水权交易程序强制性地要求价格公开透明化。最后,水权交易的方式有三种:私下交易、通过经纪人交易、通过交易所。政府也会采取有效措施防止水市场出现垄垄断。

政府职能。在澳大利亚许多州和地区的立法体系下,政府作为资源的管家,有责任制定和管理具体的政策框架。州政府在水权交易中起着非常重要的作用:第一,制定法规。第二,提供服务。政府提供强有力的监测制度向社会发布信息;第三,规范市场。明确私营代理机构的权限,确保市场机制本身的效率。

三、中国水权制度的问题

(一)水权概念和内容的缺位

中国现行的水权在法律上仅规定了所有权和取水权,没有使用权的概念。这也与当时法律制定时中国实行的是完全的计划经济有关,在计划经济的体制下,所有的资源都是属于国家的,由国家统一分配,没有必要也不可能明确界定组织或个人对自然资源的使用权。在市场经济体制下,这种概念缺位的情况已经表现出它的弊端。

(二)中国水权行使的主体模糊、不完善

中国宪法虽然规定国家是水资源所有权的主体,但是没用具体规定国家如何去行使其所有权。中国水法规定,国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作,国务院其他有关部门按职责分工,协助进行有关的管理工作。但这些是对水资源管理权的规定,而不是对所有权行使主体的规定。在现实中往往造成了各部门从各自管理的职能出发而建立的监督管理机制,对水资源进行分割管理,不利于水资源的整体规划和管理。

(三)缺乏激励机制

中国属于人均水资源相对贫乏的国家,《水法》规定水资源属于国家所有和集体所有,没有对水权进行合理的分割及分配。中国的水资源配置长期以来一直采用计划经济的手段,水权不明晰,权、责、利三者之间没有得到明确规范,用水者不能通过水权交易获得用水权,只能通过行政程序获得取水权,而取水权一旦获得,就成为刚性权利,长期不会变更。只有产权私有化才能激发权利人合理使用财产,水资源使用人也面临水权的明晰问题,只有确立了水权是公法性质的私权这一观念,才能激励水权人节约用水、合理用水。

(四)水权的交易流转制度没有被建立

中国没有建立水权的交易流转制度的原因有二,首先是水作为重要的生产资料在当时计划经济的社会制度下不可能作为商品进行交易,只能实行公有制。其次是人们对水权制度重要性的认识较晚,目前中国土地、矿产资源的产权流转的基本制度已经建立,但其他自然资源包括水资源的产权流转的制度还是空白。长期用计划经济手段配置资源,造成了中国资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题,不适应经济社会可持续发展和资源可持续利用的要求。

四、完善中国水权制度的建议

针对以上水权立法中存在的问题,结合美、澳水权立法经验,本文提出以下建议以健全中国水权立法。

(一)完善水权内容

水权权利人应当拥有对水资源的占有、使用、收益和处分权利。但是,权利人在行使这些权利时依法既要得到许可,也要符合社会公共利益。水权转让制度是否应当允许转让所有的水权?处分权是水权的一个重要权能,不能分割不同种类的水权并赋予不同的权利内容,否则有违权利平等原则。所以水权转让制度应当允许转让所有的水权。当然,水权转让(交易)制度的启动和运行取决于三个因素,即水权的界定、水价和水权交易市场及其管理,……。”建立健全水权交易市场是水权转让的条件之一。借鉴美、澳经验,水权交易市场应当与其他商品交易一样,交易双方意思表示一致,并符合法律规定的条件和程序,则水权交易完成。

(二)明确行使水权的主体

政府的角色应该主要体现在定义和规制水权。因为权利限制个人和组织的行为,从行为经济学的视角来看,政府应该精确的规定所赋予所有者能够使用的水量,把水权规制清晰,通过此来从源头上规制市场。而政府应道在身份上有所变更。新自由主义经济学对于水市场中的官僚供应问题持有这样的观点:对于先占制度的法律调整并不足以完成到市场体制的转变。政府必须放弃对于水资源及传送网络的所有权。简短的说,根据环境经济学派的分析,政府在水权交易的合理定位体现在定义水权、移除水权交易中的障碍、营造市场环境以及把水权交易转移地外部性转入水市场价格之中。

(三)引入竞争机制构建中国水权交易市场

引入竞争机制,建立水权交易市场。一方面,供水部门的结构要适应市场经济的需要,打破行业垄断,提高企业经济效益。为此,在国家对供水设施的所有权不变的情况下,其经营权可分离出来,实行有偿转让。这样,既解决了建设与管理脱节的问题,又能有效保证国有资产的保值增值,改变过去城市供水系统由政府包揽、国家财政投资无力的局面,实现供水系统投资主体多元化和供水系统运行的市场化。通过“效率、公平双赢”的水权交易,在一定的政府约束条件下,优化不同行业的配置份额,追求最佳的经济效益,从而促进用水向科学、良性、可持续的方向发展。

注释:

肖国兴,肖乾刚.自然资源法.北京:法律出版社.1999.

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Editor: Terry L. Anderson, Water Rights: Scarce Resource Allocation Bureaucracy, and the Environment, Ballinger Publishing Company.1983.

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