农村集体土地征收制度研究

付永生

摘要:本文从如何界定公共利益、征收程序的缺陷、征收补偿的随意性等方面对当前农村土地征收制度存在的问题进行了剖析,同时提出了合理界定公共利益的办法,通过明确农村土地所有权主体并加强村委会的民主建设来保障农民权益,并且结合实例探讨了目前法律框架下土地补偿多元化的可行性。

关键词:土地征收;公共利益;征收程序;征地补偿

中圖分类号:F301.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0077—02

市场化程度较高的国家在土地征收问题上大都经历了一个逐步法制化的过程,显然我国正处于不断向前迈进的过程中。现行法律对土地征收的规制还存在很多不完善的地方,越来越多的矛盾都集中到了土地征收问题上。因此我们应当重新审视现行的土地征收制度,合理平衡公共利益和私人权利之间的矛盾,这对维护社会的稳定,构建和谐社会有着重要的意义。

一、土地征收的要件

土地征收是经济发展和城市化进程的必然产物,既关乎公权力的规范与限制,也与私权的保护密切相关。土地征收的含义就是国家为了公共利益的需要而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。目前我国土地实行的是二元所有制结构,根据宪法的规定,城市土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。因此我国的土地征收仅指国家对集体土地所有权的征收。2004年《中华人民共和国宪法修正案》第20条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时,《土地管理法》和《物权法》等法律也对土地征收制度进一步做出了相应规定。

根据立法的规定,可以将土地征收的要件归纳为:

1.征收必须是因公共利益的需要。征收权行使的公共目的性是征收制度形式合法性的前提,而且是具体征收行为实质合法性的判断标准。

2.征收必须遵循法定程序。首先,通过程序的限制能够最直接的制约行政权力的扩张;其次,合法程序还能帮助政府排除在征收活动中来自外界的干扰,以及防止内部的腐败。

3.征收必须给予相对人合理补偿。国家出于公共利益的需要,强制性取得特定主体的财产权,相对人负有容忍义务,但并不意味着其财产权可以任意被侵害。对被征收土地者予以公平合理的补偿乃是社会公平正义的必然要求,同时也体现了国家对私权的尊重。

二、土地征收实践中存在的问题

土地征收制度具有强制性,相对人不具备平等协商的能力,因此极易出现公权力对合法私权的粗暴干涉。对此,虽然相关法律制定了较为严格的土地征收要件,但在实践中由于以下原因仍然存在大量土地征收侵权的行为,严重侵害征收相对人的合法权益。

1.现行立法缺乏对公共利益的明确界定。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律虽然都规定土地征收的目的仅限于公共利益,但何谓公共利益?公共利益的范围如何界定?法律没有明确规定。有人认为公共利益不宜明确界定,而赋予法官根据实际情况自由裁量的自由。按照亚当·斯密的观点,任何经济活动都具有一定的公益性,市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成促进繁荣的公益行为。国家机关正是以此作为不当征地的最好理由,把公共利益扩展到所有经济建设,把市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要。法律对“公共利益”界定不明,给国家机关权力寻租以借口,从而导致了土地征收权的极端滥用。[1]

2.土地征收程序不合理,违规征收现象严重。现行立法对土地征收程序规定比较粗糙,可操作性不强,主要表现在:(1)征收行为缺乏透明度,作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权。从土地征收的决定到补偿费用的多少等都由行政机关决定。(2)先征后批,以合法征地掩盖非法占地。近年来各地市普遍存在不经国务院和省政府批准盲目上马经济开发区的现象,由于现行《土地管理法》严格限制了市县级人民政府的审批权限,于是出现了先占后批,分期报批等违规现象。(3)土地征用缺乏监督机构。政府部门既是所有者主体的代表,又是征地的使用者和管理者,集多种职能于一身而无有效监督,致使产生大量违法征占土地的不法行为。[2]

3.土地征收补偿不合理。现有的立法规定反映了我国征地补偿制度仍然停留在计划经济时代,对农民利益缺乏保护。其突出问题表现在:(1)补偿标准过低,测算依据不合理。征收补偿仅考虑被征地的原用途和原产值,不考虑土地本身的价值,更不考虑土地的预期收益。(2)补偿分配不合理。按照《土地管理法实施办法》的规定,土地补偿费归集体经济组织所有,大量的补偿费归集体经济组织所有,严重损害了农民的利益。(3)补偿方式单一,安置责任不明确。单纯的金钱补偿无法使失地的农民真正安置就业。农民失去土地以后大量涌入城市,但是因缺乏相应的知识和技能无法在竞争激烈的城市生活中生存下去。待补偿金用完之后,失地农民就会彻底失去生存的依靠,演变为新的不稳定因素。[3]

另外,农村集体所有土地的所有权主体缺位,村一级集体经济组织实际上是基层政权的延伸,甚至与征地的政府部门构成了利益共同体,共同侵害农民的利益。然而利益遭受损害的农民却求告无门,人民法院对土地征收纠纷的侵权责任尚未形成共识,能否适用法律救济态度不明确。实践中,即便是涉及土地征收与拆迁补偿的案件,人民法院也多数不予受理,即便受理也要驳回起诉。

三、征地制度改革的思路

(一)严格界定公共利益,防止土地征收权滥用

公共利益是个不确定的概念,运用得当可以实现公民权利与国家权力的动态平衡,运用不当则可能导致权力机关随意以公共利益的名义侵犯公民的权利。因此,必须清晰地界定公共利益,以免公共利益成为国家权力随意侵犯公民财产权利的“合法管道”。[3]

在大多数成熟市场经济国家中,土地征收法都在力求对公共利益进行限定。从立法模式上来讲,一种是概括性规定,这种规定概括性强,操作的弹性较大,但容易导致征收权的滥用;另一种是列举性的规定,这种规定较为明确具体,有利于对征收权进行限制,但缺陷是具有局限性和滞后性,不能及时应对瞬息万变的社会发展。

我国现行立法采取概括性的规定,已经难以有效遏制征收权的滥用。为了防止权力滥用,应严格限定公共利益的范围,并对公共用途采取狭义的从严解释,以国家行为或代表公众利益的土地利用行为为限。因此,可以将公共利益限定在以下几个方面,并体现在立法中:1.国家机关和军事用途;2.交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设;3.教育、文化、卫生、体育、环保、绿化等社会公益事业;4.国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限;5.其他由政府兴办的以公益为目的的事业。对于非公益性建设项目用地,按照规划用途和市场规则,通过土地交易获得土地使用权。

(二)加强村民委员会的民主化建设,使之真正成为集体土地所有权的主体

集体所有权本来是为解决农村问题而创设的。按照马克思主义的原理,无产阶级在夺取政权之后,不能剥夺小农,只能通过合作化的手段引导他们走集体农业的道路。通过政治运动的形式完成的集体所有制与民法上的所有权之间是一种模糊的对应关系,这种政社合一的形式在一定程度上造成了集体所有权主体的缺位。现实情况是,村民委员会往往和上级保持一致,而忽视集体成员的合法权益。因此,必须切实地加强村民委员会的民主化建设,使村民委员会成为集体成员的代言人。首先,应当摒弃原有的集体土地所有权结构,明确规定村集体经济组织是农村集体土地所有权的唯一合法主体。其次,严格执行《村民委员会组织法》,让村民选出自己信得过的村民委员会,村民代表大会可以根据法律规定按程序罢免不负责任的村委会成员,使村民委员会真正成为保护农民合法权益的主体。另外,继续推行村务公开,落实重大事项的民主决策程序。让集体成员在征地补偿的范围和标准、社会保险安置等重大问题上有更多的话语权。

(三)合理确定补偿范围和标准,探索新的补偿方式

在补偿原则上,应当树立合理补偿的观念。合理补偿就是充分補偿和公正补偿,只有充分合理的补偿才能充分保护公民的私有财产,能够更好地协调公共利益与私人利益之间的关系。另一方面,合理补偿标准也可以为国家发展和公共利益的实现留下必要的回旋空间。

在补偿标准上,应当遵循市场化的原则。目前我国征地补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿,征地费用严重偏离市场价格水平。过低的征地补偿费用成为地方政府大量征地高价出让以聚集财政资金的强烈诱因,并在事实上造成了广大失地农民的强烈不满和地方局部的不稳定。农地征收补偿价值市场化,就是要在农地征收补偿价值中充分体现农地的总体价值,不仅包括农地作为资源的价值和农地的生态价值,还要体现农地上所负载权利人的权利价值,例如农地承包经营权的价值。因此,建立农地价值评估制度成为必要,通过经验丰富的土地评估师,运用科学的方法进行评估,从而确定被征收农地的交易价格。

在补偿方式上,应当多元化。我国农地征收的补偿方式,在以货币补偿为主的同时,可以积极探索新的补偿方式。为此,学者提出了很多解决的方案,例如债券或股权补偿,社会保险安置,留地补偿,替代补偿等。[4]笔者认为,不同的地方可以因地制宜采取不同的补偿办法,但目的都是基本保证失地农民无后顾之忧。河南信阳经济技术开发区在征地建设过程中,在相应的土地补偿之余,当地政府与农民协商,优先安排失地农民进入企业工作,将没有劳动能力的农民纳入低保,比较顺利地解决了农民和当地政府的紧张关系。

四、结语

随着经济的发展,越来越多的征地在不断进行。农地征收已成为满足我国各类建设的主要途径,但在征收过程中出现的异化问题也很突出,如不及时纠正和解决,农地征收行为将逐步丧失其正当性的基础。政府部门应当认真考虑农民的合法权益,合理平衡公共利益和私人权利之间的冲突,在公共利益的界定、土地征收的程序和征收补偿标准和方式上进行认真地思考,不断强化和加大对国家征收权力的制约和对土地权人权利的保障。

参考文献:

[1]陈小君等.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社,2004:258-259.

[2]丁文.土地征收侵权责任机制研究[A].江平,S.斯奇巴尼,罗马法、中国法与民法法典化[C].北京:中国政法大学出版社,2008:312-313.

[3]潘善斌.农地征收法律制度研究[M].北京:民族出版社,2008:212-213.

[4]陈小君等.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社,2004:277-278.

(责任编辑/石银)