地方纪委寻求联合制度创新

王家敏

反腐败从中央推进、地方实施,到中央与地方同步推进的转变中,地方纪检监察机关在反腐倡廉建设中的自主权逐步扩大

南调村位于广东省湛江市坡头区,村子里大都是新建或正在修建的二层小楼。大部分年轻人进城打工,村里的果园、林场、渔场也已被企业承包。

村子富裕起来,但村委会的院子里,村务财务公开栏已被废弃,曾写着林场承包收入的大红纸只剩下些边角。

取而代之的,是湛江市纪委组织开发的村务网络信息公开平台。村支书朱康富说,现在什么信息都上网。土地承包收入、果园承包收入、林场承包收入、村办企业上交利润、库存物质盘盈收入、存款利息收入等都得计入每月财务收支明细表。村民可以用手机WAP查询,村委会的办公室里,还有一台专门为村民准备的查询电脑。

这样实行村务公开的村子在广东湛江有1503个。

“网络联席”的尝试

其实,村务公开已推行多年。2006年11月13日,《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》发布,强调 “全面推进乡镇政务公开、村务公开和党务公开”。村子里竖起了公布墙,整齐划一的公告栏成为了标志,上面大都贴着近期的重大事件和几条收支信息。曾有的张贴模式是:某月某日,某接待会议,买狗肉多少斤、水果多少斤,一共多少钱。

“这几行字促进了村务公开和农村基层党风廉政建设,但张贴的公开范围有限、公开内容简单、信息反馈也慢,跟不上农村的变化。”湛江市纪委党廉室主任孙黄洲告诉《中国新闻周刊》记者,“村子里承包开发项目增多,一张红纸说不清楚财务表;外出打工的年轻人也多,难以参与村里的重大事务。”

2007年,某千万吨级钢铁项目落户湛江,更涉及大量征地拆迁。孙黄洲说,“村干部在征地问题上腐败,农民跑去中纪委上访,可见事关农民切身利益的大事不透明,也得不到及时解决。”

2008年4月,湛江纪委在麻章区试点,组织建设“村务e路通”信息公开平台,将党务、村务、财务“三务”发布上网。湛江纪委会同组织部、民政局、审计局、财政局等部门,将涉农政策和涉农资金进行了全面梳理,规范了42项公开“三务”,包括人事变动、民主评议、涉农资金的使用、管理等事项。

42项事务有详细的范式,有如南调村收支明细表。各项内容由村上报,镇级核实,县级审查发布,月度实时更新。

根据《村委会组织法》与纪委工作职责,各级纪委对村民投诉并不会单独做出处理。湛江市纪委书记张小刚告诉《中国新闻周刊》记者,“我们将会同相关部门处理投诉,可能是民政部门、财政部门,也有可能移送司法机关。”

2008年湛江经济技术开发区新区扩建征地期间,时任东简镇南园村村长陈兆华、陈国养等人谎报土地面积,与征地办公室签订《征收土地协议书》,骗取财政资金24.6万元进行私分一案,陈国养受到开除党籍处分,相关涉案人员已移送司法机关。

“特别是与司法机关的对接,农民解决问题有了多个渠道,监察系统也有了更多的路径。”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖认为,反腐从中央推进、地方实施,到中央与地方同步推进的转变中,地方纪检监察机关在反腐倡廉建设中的自主权开始扩大。

截至2009年7月底,平台信息发布量70多万条。通过投诉系统,湛江市查处农村干部违法违纪案件47件,化解村务矛盾338件,涉农信访量下降52.7%。同时,湛江市行政电子监察系统市、县并网,全市46个审批部门的594个审批项目纳入电子监察系统监管,形成了“网络联席会议”。至2009年7月1日,电子监察系统有效投诉2708件。

2009年底,湛江市“村务e路通”等信息平台形式还将在广东全省铺开。“珠三角的地级市自筹开发平台的资金,其余每市将由省财政负担30万元,共计近400万元。”广东省纪委常委、监察厅副厅长秦通海告诉《中国新闻周刊》记者,“再下一步是镇务公开,逐级向上推广。”

区域反腐的探索

除广东省,北部湾地区也开始跨省合作,探索区域反腐模式。

上世纪80年代中期起,湛江就与广州、大连等14个城市被国务院确定为全国首批沿海开放城市。然而开放初期,湛江市经济遭受走私与腐败的重创。1998年,在公安部和广东省纪委联合查办的湛江“9898”走私大案中,最终查实的涉案金额高达110亿元。当年,湛江工业总产值315.3亿元,比上年下降47.1%;港口货物吞吐量2256万吨,下降15.3%;外贸出口总额3.36亿美元,下降5.6%。

2008年金融危机中,北部湾地区港口作为中国大陆通往东南亚、非洲和大洋洲等新兴市场航程最短的港口,石油、钢铁等项目开始聚集。中国社科院监察局副局长刘克平认为,“区域经济发展中,公路交通、城市建设、电力通讯、能源水利等建设项目将大批上马,须着力防止这些领域中的腐败。”

“湛江市正进入重大项目发展的关键时期,未来几年,总投资额超过2500亿。”张小刚说,“纪委在探索更宽广的监督渠道,将网络监督提到更重要的位置,也要建立区域常态化的交流合作机制。”

2009年,北部湾三省(区)湛江、北海、钦州、防城港、海口等5城市达成了廉政协作的共识。8月20日,“北部湾廉政论坛”成立,以举办论坛为载体,促成各市纪检监察工作资源共享,加强反腐倡廉理论探索。湛江市网络村务公开、钦州治理农村宗族势力的经验也在论坛中得以交流。

中纪委廉政理论研究中心一位官员告诉《中国新闻周刊》记者,地方纪委反腐的高调成为近年来的趋势,“地方纪委合作交流,使得我们对基层情况可以了解得更清楚,接触更多的学者,对理论建设也很有帮助。”

然而,地方创新的高成本、阶段性使得自下而上的改革有较大的推广难度。毛昭晖在接受《中国新闻周刊》记者采访时认为,在中国,政治与政府管理一元化,高层监督主体缺乏自愿推进反腐建设的内在动力,自上而下的反腐倡廉体制创新总是滞后于自下而上的反腐倡廉建设的制度创新,因而导致中国的反腐倡廉建设的改革创新往往是局部化的,不能形成大规模的改革环境和改革的效益,“期待这样的区域制度创新能有所突破,形成从局部到制度的转变”。

2007年十七大“制度反腐”提出,现已是第3年。当年,国家预防腐败局设立,中央纪委《八项禁令》等文件相继发布,2009年《中国共产党巡视工作条例(试行)》颁布施行,中共十七届四中全会,也被期待在制度反腐上推出新意与新举。

“制度反腐离不开一系列规范文件,但最终还是需要体制改革。”毛昭晖说,“中国的市场经济带有很强的政府推动性,这就使得权力越来越深地直接介入到经济生活中,现阶段政治体制改革的相对滞后,政治框架难以有效屏蔽权力的滥用。”★