国际航运竞争形态的转变及其法律规制

张　辉

摘要：自20世纪80年代以来，国际航运的竞争状况发生了很大改变，航运企业进行合作以应对竞争的方式也跟随变化，存在一百多年的班轮公会体制开始发生动摇，航运联营组织逐渐兴起，成为当今各大航运企业合作的主要形式。这种变化促进了航运市场的自由竞争，但并不意味着联营组织不具有反竞争效果，仍然有必要完善相应的国内竞争立法并进行国际协调，以规范其竞争行为。

关键词：国际航运；竞争；班轮公会；联营组织

中图分类号：DF961.9文献标识码：A DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2009.02.010

航运业是关系一国经济发展的重要行业，是国际货物贸易的主要载体。二战后，国际贸易获得了迅猛发展，而航运业对此无疑起着重要的保障作用，同时借助国际贸易发展也带动了自身发展。航运业竞争十分激烈，特别是20世纪末以来，国际航运领域的竞争进一步加剧，航运公司的破产、合并和收购案例层出不穷。在这种背景下，航运业应对竞争的策略和方式也在发生着转变。

一、航运企业联合方式的转变——从班轮公会到联营组织

航运业是一个在竞争方面表现十分特殊的领域，按照各国航运立法的一般做法，对于国际航运中的反竞争行为均给予相当程度上的竞争法适用豁免。这种豁免的原因主要在于航运经济的固有特点，航运业具有规模效应明显、边际成本小、供给刚性、运输能力的非储存性、运输供求时空差异性等特点。过度竞争、恶性竞争与限制竞争同样有害于各国的航运经济、对外贸易，因此各国政府对航运企业的一些反竞争行为不得不采取宽容态度，对于航运公司之间的合作经营持允许态度，这种航运企业联合、合作的方式在过去主要体现为班轮公会，而在近年来的航运业发展中则有向航运企业联营组织发展的趋势。

(一)班轮公会面临的困境和衰退趋势

班轮公会是指两个或两个以上的航运公司为在特定地理范围内在同一或数条航线上提供货物运输的国际班轮服务，并通过任何性质的协议或安排，按统一的或共同的运费率及任何其他有关提供班轮服务的协议条件经营业务而组成的国际海运垄断组织。班轮公会的历史最早可以追溯到1875年，二战后由于市场竞争加剧，为协调行动，防止过度竞争、降低经营风险，班轮公会纷纷成立，到20世纪70年代顶峰时其数量达数百个，会员公司则有几千家，对主要航线的市场占有率在90％以上。

班轮公会通过制定共同运价、运输条件、运费公摊等方式抵制市场的新进入者和不肯入会的公司。班轮公会还通过会员间、公会间以及公会与托运人企业和组织之间的各种协议和安排，对竞争进行各种横向和纵向限制。可以说，班轮公会是在航运领域垄断和各种反竞争行为的主要实施者。虽然班轮公会具有强烈的垄断色彩，但其存在有稳定航运秩序，维护贸易正常发展的效果。因为班轮运输具有内在的脆弱性和高度的风险性，当航线景气时，外来承运人可在特定航线上以租船方式参与竞争，而萧条时则退出，但班轮公司开辟航线投入巨大，其商业信誉和服务水平也反映在特定航线上，因此不能像租船承运人那样随市场状况自由进出。班轮公会避免了航运市场的大起大落，因此得到法律一定程度上的容忍。在20世纪70年代后，航运业还出现了许多稳定协议组织，通过参与协议的班轮公司的协商，存运价和运力方面进行协调，这可以视为班轮公会的另一形式。

但自20世纪80年代以来，特别是最近10多年，班轮公会呈现出凝聚力下降，组织涣散，市场控制能力减弱之势。班轮公会的衰落与相关国际立法的实施有一定关系。联合国1974年制订的《班轮公会行为守则公约》，于1983年10月8日生效。公约对班轮公会的存在持肯定态度，但从两个方面对班轮公会的组成加以改进，以减少其反竞争效果。其一是以开放性公会取代封闭性公会。在以往，班轮公会都是封闭性的，即航运公司加入公会应经公会严格审查，并获全部或大部分现有会员的同意。这种封闭性有利于维护会员公司的既得利益，不利于市场后来者。公约对此规定，班轮公会应为开放性组织，货源所属国家的航运公司有权成为公会会员，非货源所属国家航运公司在符合公约规定情况下，也有权加入公会。公约关于开放性班轮公会的规定使公会垄断能力大大下降。其二是托运人组织参与班轮公会决定运费。以往，运费高低均由班轮公会单方决定，对托运人常常不利。公约允许托运人组织介入班轮公会决定运费，并对费率变更时间间隔、磋商程序及后果等均有明确规定，这使得班轮公会的运价垄断效果大不如前。

此外，集装箱运输的迅速发展和成熟，打破了进入班轮行业的技术性壁垒。而在20世纪80年代后，各国对交通运输行业的市场准入限制逐渐放松，大批独立承运人进入班轮市场，并逐渐壮大起来。与此同时，美国和欧盟均判定限制或冻结运力的行为违反竞争法，导致各种稳定协议组织失去了调控运价的重要手段。

班轮公会本身并不具有独立的法律人格，会员的共同行动系基于利益，而非法律义务。在法律和市场竞争发生变化时，在利益面前，会员企业开始各自行动，不再执行公会的参考运价，班轮公会逐渐失去对会员企业的控制能力。

(二)航运联营组织的出现

在20世纪90年代以后，仅依靠价格已不足以在竞争中获胜，各航运企业在航线安排、运输服务、辅助服务等领域不断改进和发展，力求满足货主的多方面要求。但由于海运特别是班轮运输的高投入、高风险特性，仅依靠各个班轮公司的自身力量已不能达到既降低成本又提高服务水平的经营目标，公司之间的合作势在必行。

这种航运公司之间的合作与联合方式，主要可分为企业并购方式和企业联营方式两种。航运企业的并购在20世纪90年代后已发生多起，例如丹麦马士基公司对美国海陆公司的收购，台湾长荣海运对意大利邮船和立荣海运的收购，新加坡东方海皇对美国总统轮船的收购，马士基海陆公司与铁行渣华的合并等，均影响巨大。企业联营方式进行的合作则是通过航运企业之间协议的方式对参与方的业务进行协调和互助，从而形成航运企业的联盟。并购一般要面临较大的法律、资金、企业文化等障碍，相比之下，联营式合作则困难较少，易于实现，在航运业十分常见。本文探讨的主要是后者即航运企业联营组织问题，对于航运企业的并购不做过多讨论。

航运联营组织的出现始于20世纪70年代，一些航运公司在某些特定航线上进行舱位互换互租合作，这主要是为减少投资风险、降低经营成本。在20世纪90年代后，航运联营组织发展迅速，其合作范围也不断深化扩大。目前，加入航运联营组织的企业在运输服务领域的合作，主要表现为航线和挂靠港口互补、船期协调、舱位互租等，而在运输辅助服务领域则信息互享、共建共用码头和堆场、共用内陆物流体系等。这种合作范围比班轮公会主要限于统一运价要广泛而深入得

多，因此得到了广泛采用，形成了规模、合作形式、合作范围各不相同的航运联营组织，但真正对世界海运具有影响力的则是在三大主干航线上，各航运巨头之间结成的联营组织，即一般所称的航运联盟，这是一种全球性的经营战略。

自20世纪90年代以来成立的主要全球性航运联盟主要包括：其一，CKYH联盟(COSCO-KLINE—YANGMING—HANJIN)，包括中远集运、川崎汽船、阳明海运、韩进海运和德国胜利，是世界上最大的航运联盟；其二，伟大联盟，成员包括铁行渣华(2006年2月退出)、日本邮船、东方海外、赫伯罗特、马来西亚国际；其三，新世界联盟，包括东方海皇、美国总统轮船、商船三井和现代商船；其四，马士基一海陆联盟(后合并)；此外还存在过环球联盟、联合联盟等。这些航运联盟在市场变化面前也在不断地解散消亡或者分化组合。

二、航运联营组织的特点及其对竞争的影响

(一)航运联营组织的特点

航运联营组织按其组织形式和合作紧密程度，可分为紧密型的联营和松散型的联营。紧密型的联营一般是以联营企业的一方作为联营的经营人，或成立一个新的联营企业管理运营合作各方加入的船舶。这种情况下联营经营人是独立的法人组织，将联营财产统一经营，可以最大限度地整合资源，降低成本。但这种联营方式将使参与方丧失较多独立性，存在一定风险，因此在实践中并未成为联营的主流方式，只是在部分班轮航线和干散货、油轮运输中存在。而松散型的联营本身不是法人实体，主要通过协议明确各方合作范围、方式、权利义务关系，以定期的协作会议方式来协调联营组织的经营，各参与企业各自经营自己的船舶，仍保持着很大的独立性。目前这种松散型的联营在集装箱班轮运输市场上居于主导地位。航运联营组织主要有以下一些特点。

1以合作协议作为维系联营的法律基础和框架。合作协议作为联营组织的基本法律文件，对联营参与者的地位、联营目标、范围、期限、船舶管理责任、物资采购、单证签发、组织管理、收入分配、成本分摊、违约责任、成员的加入、退出程序、商业秘密保护等均有明确规定，合作各方权利义务关系较为清晰，使联营组织的活动能够在确定的框架下进行，具有实质内容。在以往，这种联营的协议期限都较短暂，一般为2—3年，而在20世纪90年代末之后，各方意识到合作是长期的需要，因此协议开始订立较长期限，甚至出现了10—15年的协议期限。

2合作侧重优势互补而非价格固定。传统班轮公会存在的主要目的是协调和固定运价，而航运联营组织的合作并不在价格方面，而是在于各方资源的共享、优势的互补。合作各企业一般强强联合，在主干航线上增加大型、高速集装箱船舶，扩大挂靠港口范围，优化航线航班，强化自己的服务优势。到目前为止，联营组织的经营活动主要在调配运力方面，在运价和附加费方面一般没有强制要求统一行动。

3合作相对紧密而具有效率。在封闭型班轮公会，会员企业在运价领域合作紧密，运作较有效率。但现在的开放型班轮公会则失去了这一特点，由于公会成员构成日益复杂，且内部成员利益往往不一致，因此要达成统一行动十分困难，导致班轮公会的效率大为降低，直接妨碍了其在班轮市场发挥作用。相比之下，航运联营组织则合作较为紧密，即便是松散型的联营。在联营合作后，参与企业会丧失部分的自由，以适应联营组织整体的发展计划，例如在未经合作伙伴同意情况下，不能自由租用和买卖船舶，这种规定保证了联营各方的行动一致性。

4合作方式灵活。航运企业联营可以根据各方意愿选择紧密型或松散型，在保持相当程度紧密合作的同时，各参与方仍有很大的自由行动空间。对于目前处于主流的松散型联营，各参与方在确定运价方面仍有自主权，仍各自负责自己所有船舶的船务，在合作协议期满后参与企业可决定是否续签。如果在联营中各参与方发现彼此战略目标、经营理念、企业文化、运营状况等较为契合，也可以选择更加紧密的合作形式，即企业合并。例如马士基和海陆由航运联盟向单一企业的转变，以及东方海皇对总统轮船的收购。

5合作内容不断深化和扩大。航运企业联营在刚出现时合作内容有限，范围狭窄，但随着航运市场的发展，这种合作不断被注入新鲜内容，其范围不断扩大，合作层次不断深化提高。现在，联营组织一般定位在长期合作与发展，可以相互利用参与方的物流网络资源，为货主提供更全面的物流服务和增殖服务，联营内容已从舱位互租发展到码头经营、内陆运输、集装箱互换、信息系统共同开发、设备共享等领域，从单一运输领域扩展到辅助服务领域。

(二)航运联营组织对航运竞争的影响

在航运竞争中存在的反竞争行为可以分为两类，即垄断行为和不正当竞争行为。不正当竞争行为包括侵犯商业秘密、商业贿赂、商业诽谤等。而垄断行为，根据我国《反垄断法》，主要有三类，即垄断协议、滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。航运联营组织对航运竞争具有的现实的或潜在的消极影响，主要是体现在其垄断行为上。

航运联营组织以合作协议为共同行动的约束，根据协议可以在一定程度上达到行动的一致性，从而使原本分散的自由竞争的航运企业成为一个整体。这些联营组织与单个航运公司相比，无疑在船队规模、运输成本、航线航班等方面占有优势，特别是由大型航运企业组成的全球性航运联盟更是优势明显。此外，支配地位的认定必须结合特定的市场，没有任何一个航运公司或联营组织能够在全球各航线上均占据主导地位，各联营组织都有自己侧重经营的航线，而在这些航线上他们则往往占有支配地位。

虽然航运联营组织目前并不协议固定运价，但联营组织合作内容并非一成不变，而是一直在扩展深化。而伴随着班轮公会的逐渐衰落，联营组织在运价、运输条件上的垄断具有潜在可能性。联营组织合作范围的延伸和扩展，特别是扩大到其他辅助服务领域和物流的各个环节，也使得其实施垄断行为的条件不断加强，例如CKYH联盟对集装箱码头经营领域的渗透，使物流服务水平提高的同时，也形成对其他独立承运人的进一步优势，并加深了货主对其的依赖性。而联营组织规模的庞大也使得其在谈判中地位增强，甚至形成对其他辅助服务提供者和货主的巨大压力，有时与这种航运联盟的关系可以决定一个港口的生存。例如韩进、德国胜利和朝阳组成的联营成为西雅图港客户后，在1998年头8个月的装卸量就达到15万TEU，成为最大客户；而马士基在和海陆联营后共用堆场，放弃了自己原有的堆场，则使相关港口损失巨大。

尽管航运联营组织有垄断和反竞争的实力及可能性，但从目前情况看，联营组织对国际航运竞争的消极作用还不十分明显。从合作的目的看，联营主要是为了实现航运企业的优势互补，降低

运营成本，扩大服务领域，提高服务水平，来提高航运企业的竞争力，而不是为了在某些领域形成垄断地位，获取垄断利润。与班轮公会不同，联营组织不使用运力控制、运价限制等竞争手段，而是在运力配置、增值服务等领域进行竞争。此外，当前国际航运供大于求的总体格局也使联营组织缺乏实施垄断行为的市场环境，相反，航运企业必须借助联营等合作形式来化解面临的危机，联营组织存在有较大合理性。对于我国而言，航运企业参与航运联营组织在参与范围、合作层次等方面仍有待进一步发展，特别在全球性航运联盟中，只有中远是其成员，与其他国际航运巨头建立起全面长期战略合作关系，而绝大多数运输企业仍处于相对独立经营状态，在竞争中必然处于劣势。为应对海运服务对外开放带来的竞争压力，着眼于行业的发展，应鼓励我国航运企业以联营方式改善运营状况。

三、对航运联营组织的法律规制

从以上分析可知，航运联营组织可以起到优化企业服务、改善企业经营的作用，这对航运业本身和货主都是有利的。但联营组织特别是那些大型航运联盟在特定市场上居于优势地位，存在实施反竞争行为危害其他同业、货主以及公共利益的条件和可能，因此有必要规制其负面效果。在此方面，我国立法仍显薄弱粗疏，可对欧盟等的立法加以借鉴。

(一)对航运联营组织垄断行为的管制

对航运联营组织反竞争行为的管制重点是在其垄断行为。我国《反垄断法》主要规范三类垄断行为，在航运业均有表现，如运价运力协调机制属于垄断协议，不公平运输条件属于滥用市场支配地位，而航运企业并购则属于经营者集中。

在航运领域，运价问题最为敏感，以往的垄断行为也大多与运价有关。航运企业联合固定价格、制定暴利运价或倾销运价，或更为隐蔽地通过减少和控制运力来达到抬升运价的目的，这直接影响到市场竞争状况，对航运业和货主造成损害。虽然目前联营组织一般并不在运价上协调行动，但仍有必要对此予以预防性规范。此外，联营组织的其他具体合作方式、经营方式也可能形成垄断进而产生反竞争效果。例如，联营组织对码头等设施的投资和经营活动等。

我国《反垄断法》实施未久，规定较为原则，尚需要大量操作性规范的补充，但它已经为规制航运业垄断行为确定了一个良好框架。在《反垄断法》颁布之前，对于航运竞争问题主要规定在《国际海运条例》中，但其中有关竞争的条款只有3条，与航运联营组织有所关联的有2条。条例第22条规定，“从事国际班轮运输的国际船舶运输经营者之间订立涉及中国港口的班轮公会协议、运营协议、运价协议等，应当自协议订立之日起15日内将协议副本向国务院交通主管部门备案”。第27条规定，“经营国际船舶运输业务和无船承运业务，不得有下列行为：以低于正常、合理水平的运价提供服务，妨碍公平竞争；在会计账簿之外暗中给予托运人回扣，承揽货物；滥用优势地位，以歧视性价格或者其他限制性条件给交易对方造成损害；其他损害交易对方或者国际海上运输市场秩序的行为”。从第22条的备案制度，可以看出我国对航运联营组织是持肯定态度的，但却对其可能具有的反竞争效果未予重视和充分预防，第27条列举的行为范围十分有限，不能涵盖联营组织的行为方式。

在《反垄断法》颁布之后，《国际海运条例》处于一种尴尬境地。作为下位法和特别法，《国际海运条例》应该针对航运竞争进行专门而细致的规定，以增强其上位法《反垄断法》的操作性。但由于《国际海运条例》颁布在前，其规定的详细程度反而远远逊于《反垄断法》，显然达不到规范航运竞争的目的。实践也证明了这一点，自《国际海运条例》颁布后至今，并未发起任何针对垄断行为的调查。要改变这种情况，增强在航运领域实施反垄断的效果，应当对《国际海运条例》进行大幅度修改，以适用《反垄断法》出台后的需要。

在这方面，欧盟立法较为明确，可资借鉴。欧盟1995年颁布了《联营组织自欧共体竞争法中享有整体豁免权的条例》(870/95号条例)，后又颁布823/2号条例进行了微小调整，但实体内容未变。在欧盟立法中，规定联营组织内部必须强制实行独立运费行动、服务合同、独立营销、合理收费，不能以任何方式对运力进行控制。这一规定严格禁止联营各航运企业在运费问题上彼此协调，防止合谋和一致行动。条例还特别就联营组织具体的合作方式加以认定，认为联合服务、舱位互租、船舶及港口设施联合、集装箱和拖车联合经营、计算机和文件系统联合等联营形式不构成垄断，属于被认可的行为。

(二)航运联营组织的反垄断法适用豁免

由于航运业具有一些行业特殊性，各国在立法规制其垄断行为同时，也对某些垄断行为持容忍态度，允许其豁免于反垄断法的适用。考虑到航运联营组织对稳定和发展航运业的作用，其获得一定程度的豁免在所难免。欧盟的870/95号条例主要就是针对联营组织的垄断豁免问题。它规定符合条件的联营组织可以享受反垄断整体豁免权，并列举了可以豁免的行为范围，但特别指出价格协议、运力管理和多式联运协议不在豁免范围，必须接受审查。条例还规定，班轮公会成员之间的联营组织在市场占有率不超过30％、非班轮公会成员之间的联营组织在市场占有率不超过35％时，可以自动享有反垄断整体豁免权；市场占有率超过50％的联营组织则需要通过个别申请才能获得反垄断特别豁免权。

我国《反垄断法》和《国际海运条例》对航运领域的反垄断法适用豁免问题没有规定，对联营组织问题更是付之阙如。根据《国际海运条例》，对联营组织持允许态度，但对其何种行为可予以豁免法律适用并无依据。应当明确豁免范围和豁免条件，以维护公平有效竞争。

(三)对航运联营组织的反垄断法域外适用和国际协调

航运联营组织一般由不同国家和地区的航运企业组成，具有跨国性，因此对联营组织适用反垄断法时，往往涉及法律的域外适用问题。按照一般原理，国家之间主权平等，互相无管辖权，国家制定的公法性规范由于反映该国的公共利益，只能在其本国管辖领域内得到适用和遵守，国家没有义务在自己管辖范围内执行他国的公法规范，也没有权力在他国领域内适用自己的公法规范。

由于航运业和航运企业的国际性特点，当联营组织违反一国竞争法应被制裁时，国家可能面临法律如何执行的问题。例如分别来自甲、乙、丙、丁四国的A、B、C、D四个航运企业组成的联营组织，因在甲国到乙国的航线上实施垄断行为而违反甲国法律，应受制裁。甲国可能会发现它要制裁B企业必须得到乙国的合作，否则B将逃脱制裁或不能完全执行处罚措施。而竞争法作为公法，不具有域外效力，不能自动在他国实施。这种情况下，如果甲国对B放弃执行处罚措施，则有损于法律的权威性和适用的平等性。在以往发生的案件中，美国和欧共体多次因为对对方公司直接适用竞争法而引发冲突，彼此拒绝为执行对方措施提供合作，这极大损害了双方竞争法的实施效果。为避免冲突的继续，在20世纪80年代后，美国和欧共体开始在竞争法域外适用问题上采取“积极礼让”原则，相互协调合作。因此，在管制航运联营组织垄断行为问题上，也必然涉及与其他国家的协调问题，这需要通过双边或多边方式就合作内容、形式以及程序进行规定。

责任编辑高文盛