还安全评价报告的应有作用

宫兴标

安全评价是落实《安全生产法》《安全生产许可证条例》《危险化学品建设项目安全许可实施办法》等法律法规和规定要求的具体措施。安全评价的目的是查找、分析和预测工程、系统存在的危险、有害因素及危险、危害程度，提出合理可行的安全对策措施，指导危险源监控和事故预防，以达到最低事故率、最少损失和最优的安全投资效益。安全评价报告是安全评价工作的具体成果，高质量的安全评价工作对政府安全生产监督管理部门全面了解建设项目安全生产条件、生产经营单位的安全状况，对业主单位落实安全生产技术措施及提高安全生产管理水平，将起到良好的促进作用。

目前，安全评价在建设项目“三同时”、安全生产许可证办理中，起到了较好的技术支撑作用，安全评价工作总体看来开展得比较顺利。但是，也出现了安全评价报告质量不高、没用真正发挥出安全评价报告应有的为安全生产服务的重要作用，需要引起有关安全监管部门、业主单位、评价机构的关注。

存在的问题

1.安评报告质量较低

安全评价报告质量较低，主要反映在以下四方面：

(1)报告针对性差。评价机构没有针对建设项目或企业的具体情况进行评价，而是笼统、模糊地去做评价；这主要是由于评价机构的多数评价人员工厂实际经验少，对企业生产特点没有直接的感性认识，造成评价针对性差，实际状况与报告描述不一致等诸多问题。

(2)评价方法千篇一律，方法简单。具体反映在安全评价报告的内容中，往往抽象的原则定性多，而运用科学的数据定量分析少。

(3)权威性差，未能发现问题。评价机构首先是企业，它的首要任务是创收，但在利益的驱动下对某些可能影响结论性的问题，往往采取了回避的态度或者在业主的压力之下放弃原则。因此，评价结论不是以相关法律法规要求为依据、以事实为基础，不是站在第三方公正的立场得出的客观结论。

(4)适用性、可操作性差。由于某些评价人员专业水平、业务能力差，加之缺乏实践经验，往往提出的安全技术措施照抄规范条款，结果导致企业无所适从、无法操作，或在其现有条件下无法实现。

2.业主单位认识不到位

目前，有相当一部分业主单位(建设单位)把安全评价报告作为项目许可、竣工验收、办理安全生产许可证的一个“手续”，应付安监部门的一个“报告”，并没有认真分析学习，运用到实际生产中去。一旦通过安监局审批后，就束之高阁，既不学习分析，也不送交有关单位。预评价报告甚至没有提供给设计院，要求其领会研究并运用在设计中；现状评价报告企业没有落实有关对策措施，并举一反三，整改存在问题，提高自身安全水平。这中间既有评价报告的原因，如报告没有针对性、对策措施无法操作、与本项目无关等，但业主单位认识不到位也是主要原因之一。

3.安全监管力度不够

由于政策或是程序上的原因，有些评价报告未经过评审，只采纳了报告的结论，结果使得这些报告的质量失去了制约，加之对评价机构的管理，在安监局内部与执法脱节，造成了一部分评价报告没有制约，粗制滥造，大大削弱了它应有的作用。

有的安监部门对安全评价报告运用欠缺，没有在日常监管检查中，对照评价报告督促企业落实；还有的安监部门对安全报告质量把关不严；以及有些地市报告评审专家的业务素质水平不高，导致报告评审简单、流于形式。

措施与建议

1.提高报告的质量

(1)提高报告质量，加强安全评价的针对性是首要任务。对于一个安全评价项目，评价人员首先应熟悉工艺过程，针对项目的工艺特点，分析评价其中的危险有害因素，提出有针对性的应对措施。不同的安全评价项目，有着不同的安全评价针对性。安全预评价要面对的是建设项目的可行性研究报告。预评价阶段项目没有建设，评价报告应针对工艺情况，对场地、总平面、工艺技术装置的可靠性进行评价分析；安全验收评价要针对竣工后建设项目的设施、设备、装置实际运行及管理状况进行描述分析，对照法规标准给出是否满足的结论。然而，目前有些不同的评价项目却形成了雷同的评价报告。对于生产经营单位的安全生产工作来讲，生产经营单位的从业范围和生产技术方法一旦确定，其工程、生产系统中的危险、有害因素也就基本确定，这些危险、有害因素贯穿于生产工艺流程之中。有些安全评价报告出现雷同的现象，在于安全评价人员偏离了安全评价定义的针对性，安全评价人员把所评价的危险、有害因素重点指向了“生产工艺”中的安全隐患，所以就导致了安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价及安全专项评价的报告内容基本雷同的现象。由于重点指向出现偏差，因而就削弱了安全评价在各个评价阶段的针对性与控制功能。也可以这样理解，在安全预评价中，做了安全现状综合评价的事，而在安全预评价中应做的事反而没有做好。既然安全评价分为安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价及安全专项评价，各类安全评价就应针对其评价目的予以落实，安全评价报告的编写也不应随意超越其评价目的的针对范围。

(2)正确选取适用的评价依据。有关的法律、法规、技术标准和规范性文件都是开展安全评价工作的依据，在编制安全评价报告中应予以引用。但是，在引用中应关注几个问题：首先要了解选用标准规范的适用范围，正确地选用适用的规范；其次是引用最新版本，保证最新发布的安全法规得到及时落实；第三是引用应具有针对性，报告中所引用的要列细、列全，报告中没有用到的，不应罗列；第四是引用要书写完整，不得使用简略方式；第五是引用基本法规和文件时，要根据评价项目的需要优先选择最具有合适性的法规；第六是严禁引用废止的法规和标准。各安全评价机构应加强对安全评价依据的收集和整理，确保安全评价依据的齐全和有效。通过在安全评价报告编制中的正确引用，克服编制报告时的照搬照抄现象。标准规范只是在某一领域中给出了一个处理的原则，评价报告要按照这一原则具体应用到项目中，正确具体的应用才能有效地提高安全评价报告的质量。

(3)抓大放小，控制重大危险及有害因素。危险、有害因素存在于生产工艺流程之中，有些是固有的危险源，如化学危险源，电气危险源，机械危险源，辐射危险源，噪声、振动、强光、高压、高温、湿度、生物因素危害等形式的危险源。这些危险、有害因素对于安全管理工作来讲，都是事故隐患，都有可能造成人身伤害或者财产损失，都需要进行管理。但作为生产经营单位或者安全管理者来讲，众多安全隐患的管理应有重点和非重点的区别。生产经营单位的安全生产工作应分成两部分：一部分是能够导致人员群死群伤或者重大财产损失的安全生产条件，其中可分为两种情况，一种是导致事故的发生，如易燃易爆区域内存在非防爆电气，生产工艺设计不合理等；另一种是在发生事故后可能导致事故的蔓延和扩大，如消防设施不健全，两种情况的严重程度和导致的后果是不一样的。另一部分是操作者违章作业时所能造成的伤害。这两部分安全工作所形成的事故后果是不相同的。因此，在安全评价进行划分危险、有害因素单元时，应该抓大放小，重点分析和预测能够造成生产安全重大事故的危险、有害因素。对于操作者的违章作业应以加强管理为重点，如果安全生产条件不能够满足生产要求，存在着先天性不足，生产中管理者再加强管理，都不可能做到杜绝事故。所以，安全评价的重点，危险、有害因素分析和预测的重点，应放到控制安全生产条件上来。

(4)进一步规范安全评价报告文书。规范安全评价报告文本，需要经过各方面的努力。对于一般常见常用的安全评价项目，最好能制定出格式文本，一方面可以突出重点，减少报告篇幅；另一方面可以对重点危险、有害因素进行分析和比较，寻找共性问题，避免分析预测危险、有害因素单元的时候漏项。规范安全评价报告文本，评价人员应严格遵守有关编写规定，不得随意增加或者删改文本要求内容，有些增加内容虽然是出于善意，但其文字表述超出了评价规定范围，所述内容如果不完善、不具代表性，不如不写。规范安全评价报告文本的另一方面是便于日常管理，应从报告封面、题目、编号及日后的存档与查找等方面加以考虑，尽力做到规范化、标准化。

2.提高业主单位认识

业主单位要充分认识到安全评价是企业提高安全生产条件的一种技术手段，既是政府要求，也是自身需求。一旦委托评价机构进行安全评价，就应该积极配合，提供详细全面的基础资料，让评价机构有针对性地进行评价。企业接到评价报告后，就应组织企业技术、管理人员仔细分析、研究、学习报告，针对报告有害因素分析是否全面、查找的问题是否符合企业实际、提出的对策措施是否可行，应提出自己的意见，与评价机构进行交流，并对交流情况形成书面材料备查，一旦最终确认评价报告，就应严格落实，制定出实施计划，按期实施。企业主要负责人应去除某些错误认识，如将评价报告片面理解为应付安监部门、专家，为了办手续，为了拿到许可等。

3.发挥安全评价的应有作用

加强政府安全生产监督管理部门对安全评价报告的管理，提高报告评审质量，是一个关键因素，目前评价机构编制的评价报告良莠不齐，质量差别较大，评价机构业务能力、管理水平有很大差别，建议安监部门要着重把好以下质量关。

(1)安监部门应组织懂安全评价、懂专业的专家评审报告，将报告提前一周以上交付专家，使专家有充分时间研读报告，提出有针对性的评审意见，坚决杜绝评审流于形式、走过场。同时，应加强对修改后报告的审查，保证专家提出的正确意见能落实，确实使报告做到有针对性、科学性、公正性、客观性。借鉴环境评价的做法，对安全评价报告可采用打分的办法，对于低于一定分数的报告应进行重审，并对评价机构提出警告及处理意见。

(2)运用好报告。首先，对预评价报告，要求建设单位及时提交设计单位，无论有无安全设施设计专篇，设计单位都应书面反馈意见，对有关对策措施落实情况进行说明，保证建设项目的安全设施同时设计；安全现状报告或竣工验收报告，安监部门可将其作为日常检查依据，检查企业是否如报告中所述情况。其次，检查企业是否按报告所提对策措施进行了整改，还有哪些问题是评价机构错、漏评的等。检查发现的问题都是对企业、评价机构进行监管的依据。一旦发现评价机构有故意隐瞒、欺骗的，要严格按有关规定进行处理。对企业不整改不落实的，一方面要下发整改通知书；另一方面还可采取网上通报，接受各方面监督，督促企业落实整改。总之，安全评价报告的质量，是发挥安全评价作用的基础；生产经营单位，是发挥安全评价作用的关键；安全生产监督管理部门，是发挥安全评价作用的保证。

编辑边 安