ＩＬＯ的安全文化观

朱常有

安全文化的内涵

2003年，第91届国际劳工大会通过了一项“职业安全卫生全球战略”，其核心内容有二：一是促进建立和保持预防性国家安全卫生文化；二是在国家一级职业安全卫生管理中引入管理体系的理念和方法。该战略从国家层面定义了安全文化，即“预防性国家安全卫生文化是人们享有安全与健康的工作环境的权利在各级都受到尊重；政府、雇主和工人可通过一种明确各自权利、责任和义务的制度，积极地参与以确保安全和健康的工作环境，并赋予预防原则最高的优先权；建立并保持一种预防性安全卫生文化要求利用所有可能的手段，以提高对危害和危险的总体意识、认知和了解以及如何对它们加以预防或控制。” 这种“国家安全卫生文化”理念包含若干要素，而预防原则是其中的关键。作为促进职业安全卫生的一个重要方面， 安全文化、预防文化和其他不同术语均在许多国家被加以使用。这些不同的术语传达了类似的含义，尽管它们强调了概念的不同方面。应当指出的是，安全文化的概念中虽然没有提到“卫生”，但它涵盖了职业卫生。

安全文化的来源

安全文化的概念是国际原子能机构(IAEA)在前苏联1986年4月26日切尔诺贝利核事故后，于1991年提交的一份报告中首次使用后，才被国际上所采用。自那时以来，许多组织和研究人员发展了这一概念，更广泛地应用于非核工业，并将其与职业安全卫生的预防性方法和对人及其行为方面的有效职业安全卫生管理的需要联系在一起。特别是对一些重大事故进行的调查和报告，如关于“哥伦比亚”号航天飞机灾难调查中，在确定事故的原因时亦将安全文化方面的不足作为一个突出问题加以考虑。

国际原子能机构的报告认为，安全文化是“有关组织和个人的特征和态度的集合。作为一个压倒一切的优先事项，核电站的安全问题由于其重要性而值得受到重视”。英国国家安全卫生委员会于1993年给出的安全文化的另外一个定义是：“一个组织的安全文化是个人和群体的价值观、态度、感性认识、能力和行为模式的产物，它决定着一个组织对安全卫生的承诺以及对安全卫生管理的熟练程度”。有关安全文化的其他定义还强调了一个企业或整个社会的态度、信念、感性认识和行为。例如，在新西兰政府最近的出版物中，一种积极的安全文化被界定为“支持伤害预防的一套共同信仰、态度、价值观和行为方式”。

尽管定义存在着区别，但普遍一致的认知是，一种积极的安全文化涉及强有力的领导和对“安全道德”的重要承诺，而且它涉及与整个劳动者群体的沟通和磋商，以及劳动者在预防事故和疾病方面工作中的积极参与。一个企业的每个部门和员工都具有共同的安全意识态度和行为，亦是重要的安全文化组成部分。

综上所述，安全文化不是一个可描述的公式，而是基于一套共同的特征和惯例的方法，它将有助于以下方面的改善和提高：首先是强有力的领导和对职业安全卫生更高标准的公开承诺。职业安全卫生无论是在理论上还是实践中都应给予真正的优先权，以使其不会由于互相竞争的期望和需要而受到损害；其次是安全意识或责任的普遍性。职业安全卫生应当是一个组织和社会全体成员的共享或共同的责任，而且这种责任不应从职能上被局限于或归属于具体的单位或组织；最后是事故教训的公开性。整个企业和社会应具有一种吸取经验教训的坦诚态度，追究个人责任的同时，还要有考虑更广泛的责任问题的意愿。

国家安全文化的兴起

尽管安全文化的概念是在企业环境下发展起来的，而且它在许多企业已根深蒂固，但它也可以被应用于整个社会的安全发展当中。国际劳工组织近年来一直在提倡这一概念的普遍推广。例如，2003年4月28日，国际劳工组织倡导的首次“世界安全卫生日”的主题就是“促进安全文化”。

促进建立和保持预防性安全文化的重要性得到了人们越来越多的承认，并成为许多国际劳工组织成员国国家职业安全卫生战略和规划的显著特征。在澳大利亚的安全发展战略中，工作场所各方承诺将职业安全卫生作为其经营活动的一个组成部分，把安全文化视为组织文化的有机组成部分，并作为战略成功的一个指标；欧盟在其发展战略中直接提到了加强并巩固风险预防文化；匈牙利将职业安全卫生理解为与整个社会的利益相关的、要求充分地考虑人的因素的发展理念；日本的5年规划的一个基本政策是促进安全文化，使公司和个人重视安全并采取职业安全卫生措施，建立自我保持机制；在韩国的战略规划中，一个优先事项是在雇主和工人中提高安全意识，建立将学校、家庭和社会联系在一起的终身培训制度；在追求成为工业化国家的梦想中，马来西亚将在全国开展创建安全文化的各项活动；在整个社会而不仅仅是在工作中促进安全文化，是新西兰伤害预防战略中的重要内容；与此类似，南非正在寻求使职业安全卫生成为国民的一种生活方式；在英国发起的“振兴安全卫生”的举措，旨在给工作场所文化带来一种真正的变化，英国国家安全卫生委员会的一个主要任务是在日益变化的经济中为建立并保持有效的安全文化探求新的方法，比如，如何将国家监察与企业安全文化状况相结合；美国在最近5年的规划中要求在创造一种根深蒂固的安全文化方面取得更大的进展。总之，在国际上，安全文化已不再局限于企业，在国家一级同样在发挥着作用。

安全文化与现代管理方法的结合

无论是在企业还是在国家层面，安全文化的发展是一个有机和渐进的过程，并随着时间的推移和经验的积累而变化。安全文化在推广的同时，自身需要不断地改进和完善。在一个组织中，安全文化的发展可以体现在该组织管理体系的实施，国际劳工组织发布的ILO-OSH：2001《职业安全卫生管理体系导则》为具体的实施方法提供了指南。

《职业安全卫生管理体系导则》为雇主提供了一个系统的方法，以保护工人免于危害并消除与工作相关的伤害、不健康、疾病、事故和死亡，它反映了国际劳工组织的价值观。《职业安全卫生管理体系导则》中包括5个主要步骤：方针、组织、计划与实施、评价以及改进措施。

前面提到的国际劳工组织职业安全卫生全球战略的另一核心内容就是在国家一级的职业安全卫生管理和发展中引入管理体系的理念和方法。基于此战略，2006年6月在日内瓦召开的第95届国际劳工大会，通过了《职业安全卫生促进框架公约》(第187号)和同名建议书(第197号)。 该公约的目的是确保职业安全卫生在国家议程中的优先权，并促进在政府、雇主、雇员三方合作下，制定和实施以预防性国家安全文化和管理体系方法为基础的改善职业安全卫生国家战略的政治承诺，从而实现国家职业安全卫生现状的持续改进。

为帮助国际劳工组织各成员国建立和保持预防性国家安全文化，《促进职业安全卫生框架建议书》建议采取以下措施：

一是通过国际合作等举措加强国家安全文化促进活动，在工作场所和公众中提高对职业安全卫生的认识；二是促进完善职业安全卫生教育和培训机制，特别是针对管理人员、监督人员、工人代表以及负责安全与卫生的政府官员的培训；三是将职业安全卫生概念和能力培养纳入教育和职业培训计划；四是在政府、雇主、工人代表之间，促进职业安全与卫生统计和数据的交流；五是向雇主和工人提供信息和建议，并促进或促成他们之间的合作，尽可能地消除或减少与工作相关的危险和危害；六是根据国家法律和实践，在工作场所促进制定职业安全卫生政策和建立联合安全卫生委员会，并指派工人安全代表；七是根据国家法律和实践，解决微型、小型和中型企业以及工程承包过程中，在落实职业安全卫生政策和法规方面的制约和困难。

编辑林 静