关于完善我国《价格法》的思考

彭敏莉

摘 要:文章分析了我国《价格法》存在的问题,以及存在问题的原因。指出完善《价格法》是社会经济发展和价格工作实践的要求,要超脱政府部门利益因素,立足现实,着眼未来,使之具有现实性和前瞻性。

关键词:《价格法》 社会经济发展 价格工作实践

中图分类号:D922.294 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-062-02

一、我国《价格法》存在的问题

1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》),该法自1998年5月1日起施行,至今已施行11年多。该法规范了政府及其有关部门、经营者等社会主体的价格行为,为制定价格行政法规、地方性法规和政府规章提供了立法依据,对于合理配置资源,稳定市场价格总水平,保护消费者和经营者的合法权益,维护正常的价格秩序,促进社会主义市场经济持续健康发展等方面,发挥了至关重要的作用。然而,《价格法》并非十全十美,还存在一些问题,甚至存在一些严重问题,不能完全适应社会主义市场经济的发展要求,因而使得政府及其价格行政管理部门近些年来在价格调控和管理工作上陷入有法难依、无法可依的困境。

1.《价格法》的某些规定过于原则,缺乏可操作性。《价格法》的有些规定不具体,很原则,很抽象,实际执行中难以有效操作,给各级价格行政管理部门依法行政、及时查处各种价格违法行为带来了很大困难。《价格法》过于原则、缺乏可操作性的规定主要表现在如下三个方面:第一,《价格法》关于不正当价格行为的界定不是很明确。《价格法》第十四条规定:“经营者不得有下列不正当价格行为:(一)相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益;(二)在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外,为了排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格倾销,扰乱正常的生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者的合法权益;(三)捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的;(四)利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;(五)提供相同商品或者服务,对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视;(六)采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格;(七)违反法律、法规的规定牟取暴利;(八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。”该法条对操纵价格、低价倾销等行为规范的规定相对具体,定性明确,易于认定和操作,但笼统规定不得采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,不得变相提高或者压低价格,不得违反法律、法规的规定牟取暴利,不得有法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。特别是该条对“哄抬物价”没有具体的界定,对牟取暴利的规定相对简单。没有行为的具体内容和定性,执法部门对暴利的认定很容易产生随意性,因而难以依法对这类违法行为进行处罚。在“非典”期间,很多城市出现了“上百元一瓶醋”、“几十元一包板兰根”、“十多元一包盐”的反常价格现象。药价实行国家指导价格,但白醋的市场价格已经放开由市场调节,物价部门最后只是对一些哄抬药价、盐价的商家给予20万元的重罚,而无法处罚哄抬价格的白醋商。因此,《价格法》第十四条规定的不正当价格行为已经不能明确有效治理现实社会生活中的一些新的不正当价格问题,不适合时代发展的需要。二是价格听证制度不具体。价格听证制度,又称价格决策听证制度,是指制定和调整公用事业价格、公益收费服务价格、自然垄断经营的商品价格时,由政府价格主管部门主持,请社会有关方面对其必要性、可行性进行论证的程序制度,是价格决策民主化和科学化,消费者直接参与定价的重要形式。①《价格法》第二十三条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”但该法没有规定消费者代表的产生办法和比例,现实生活中各地做法不一,有些地方由消费者组织聘请消费者代表,有些地方则先由消费者组织选取再由价格部门确认消费者代表,有些地方由价格行政管理部门聘请听证会代表。三是重要商品储备制度和价格调节基金制度过于原则,难以实施。价格调节基金是政府为了平抑市场价格,用于吞吐商品、平衡供求或者支持经营者的专项基金。《价格法》第二十七条规定“政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场。”但该法没有具体规定如何建立重要商品储备制度和如何设立价格调节基金。广东早在20世纪80年代就设立了价格调节基金,这对于平抑价格异动、稳定市场的确发挥过积极的作用,但由于法律规定不够明确具体,因此,各地政府筹集价格调节基金的工作障碍很大,不能保证基金来源,基金规模太小,严重影响了政府经济调控的效果。

2.《价格法》的某些规定不大合理,不适应社会经济发展要求。《价格法》的有些规定与社会经济发展要求不相适应,也没有正当的理由。一是该法没有规定市、县人民政府实施价格干预措施的权力,不能保证及时制止市、县的价格异动。《价格法》第三十条规定:“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施,应当报国务院备案。”根据该条规定,只有国务院和省级政府有权采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案等价格干预措施,市、县人民政府没有实施价格干预措施的权力。这样,一旦市、县等局部地区发生价格异动时,市、县人民政府无法实施价格干预措施,价格异动事态可能迅速蔓延,引起社会震动。二是《价格法》规定的法律责任不够严厉。《价格法》对价格违法行为的行政处罚偏轻,如该法第四十二条规定:“经营者违反明码标价规定的,责令改正,没收违法所得,可以并处五千元以下的罚款。”该条规定的处罚类别为“没收违法所得”和“罚款”,罚款的最高限仅为“五千元”,这一处罚在某些情况下明显畸轻,不能有效制止这种价格违法行为。

3.《价格法》与《行政许可法》的规定存在一定冲突。《价格法》与《中华人民共和国行政许可法》(简称《行政许可法》)关于行政收费的执法主体资格的规定存在一定冲突。《价格法》第五条规定:“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的价格工作。县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的价格工作。”《价格法》第四十七条规定:“国家行政机关的收费,应当依法进行,严格控制收费项目,限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定。”长期以来,价格和财政行政管理部门负责对违法行政性收费进行查处,是行政性收费的执法主体。《行政许可法》规定了行政许可收费问题,而行政许可收费与行政性收费可能重叠交叉,某行政机关的一种收费,可能既是行政性收费,又是行政许可收费。但《行政许可法》第七十五条规定:“行政机关实施行政许可,擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的,由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”根据该规定,行政许可收费的执法主体为行政收费单位的“上级行政机关或者监察机关”,而不是价格和财政部门。这样,某一行政机关的既是行政性收费又是行政许可收费的行为的监管主体,究竟是价格和财政行政管理部门还是由行政收费单位的“上级行政机关或者监察机关”?这就发生了冲突。

4.《价格法》调整范围较为狭隘,内容不够全面。《价格法》是一部宏观调控法,规范各种价格行为,涉及到诸多问题,但很多问题没有在《价格法》中得到反映。例如,《价格法》对政府价格主管部门职责规定不全。政府价格行政管理部门是价格公共服务机构,应有调解处理价格争议、进行价格信用认证等方面价格公共服务职责和职能,但《价格法》未予以规定。目前,价格宏观调控体系不够完善,《价格法》关于建立价格宏观调控体系的规定不全面。

二、我国《价格法》存在问题的原因分析

我国《价格法》存在问题的原因是多方面的,主要有如下两方面原因:

1.市场经济起步不久,《价格法》的制定经验不足。立法往往是社会实践经验的总结,要注意总结古今中外的经验教训。《价格法》是1997年12月制定的,之前已开始调研、起草、修改工作。那时,我国的价格立法经验严重不足。《价格法》出台前,我国虽曾制定过一些价格法规、规章,如国务院1982年颁布《物价管理暂行条例》,1987年颁布《中华人民共和国价格管理条例》,但尚没有通过全国人大及其常委会制定一部专门的价格法律,制定《价格法》是第一次尝试,自然经验不足。更为重要的是,《价格法》出台前,我国虽曾制定过一些价格法规、规章,但我国长期搞计划经济,以往的价格法规规章受传统计划经济影响较深。而国外的立法经验不一定适合我国,立法借鉴是十分谨慎的,而且我国搞市场经济不久,对国外价格立法了解也还不深入。

2.社会经济发展快,《价格法》的制定缺少科学预见性。立法不是消极承认和维护现实,还要科学预测事物的发展趋势,从而创造性规范未来的情况。《价格法》是1997年底制定的,当时搞市场经济不久,但《价格法》制定后,随着改革开放的进一步深入,社会经济的进一步发展, 市场经济体制的逐步完善,国家实行在宏观调控下主要由市场竞争形成价格的机制,绝大部分商品和服务已陆续放开由市场自行调节。还有一些经营者就滥用市场定价权、限制市场价格竞争, 一些经营者利用突发事件乱涨价,出现某些商品市场价格猛涨,扰乱了正常的市场价格秩序,直接损害了广大消费者和其他经营者的合法权益。《价格法》预测性不够,没有科学预测市场经济发展中出现的某些新的经济关系,没有规定充分的价格调控措施和价格违法处罚措施,以致不能完全解决社会经济活动的价格问题。《价格法》施行11年多来,越来越不能适应我国市场经济不断发展的客观要求,法律滞后的问题比较突出。

三、我国《价格法》应完善的内容

为解决我国《价格法》存在的上述问题,迫切需要通过修改法律来完善《价格法》。完善《价格法》是社会经济发展和价格工作实践的要求。《价格法》的完善应当超脱政府部门利益因素,立足现实,着眼未来,使之具有现实性和一定的前瞻性。根据《价格法》存在的上述问题,《价格法》应作如下完善:

1.细化《价格法》的有关规定,增强该法的可操作性。一是要进一步细化《价格法》第十四条有关禁止不正当价格行为的规定。1999年7月10日国务院批准1999年8月1日国家发展计划委员会发布《价格违法行为行政处罚规定》;2006年2月21日,国务院第一次修订《价格违法行为行政处罚规定》;2008年1月13日,国务院第二次修订《价格违法行为行政处罚规定》。《价格违法行为行政处罚规定》具体细化了哄抬价格的违法行为的表现形式,明确规定通过恶意囤积以及利用其他手段推动价格过高上涨的行为属于哄抬价格。笔者认为,《价格法》应结合《价格违法行为行政处罚规定》进一步明确“哄抬价格”行为表现形式,明确以下三类典型的哄抬价格行为:(1)为推动商品价格过高上涨,囤积居奇,明显超出正常水平库存商品;(2)利用突发事件、自然灾害或者其他重大社会事件,大幅度提高价格;(3)以牟取暴利为目的大幅度提高价格,并界定“牟取暴利”的行为构成要件或认定“暴利”的方法,规定认定“暴利”的主体。二是进一步完善价格听证会制度,规定听证会的代表聘请、构成和比例问题,规定消费者代表由消费者组织(消费者协会或消费者委员会)聘请,消费者代表人数不得少于听证会代表总数的1/3,从法律制度上保证消费者代表构成和比例的合理性。听证代表的遴选应当考虑到代表的广泛性、代表性、专业性等因素,打破政府对听证代表遴选的垄断格局,建立由社会组织遴选听证代表的机制。三是进一步建立具体的重要商品储备制度和价格调节基金制度,规范价格调节基金征收渠道、征收标准和使用方向,为储备重要商品、设立价格调节基金提供充分的法律依据。

2.修改《价格法》中不合理的规定。一是建议规定在市、县等局部地区发生价格异动时省级人民政府可以授权市、县人民政府临时采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案等价格干预措施,以及时遏制异动事态蔓延,减少社会震动,促进区域经济发展和社会稳定。二是加大对价格违法行为的处罚力度。建议在《价格违法行为行政处罚规定》的基础上,参照国外有关立法,再适当增加处罚措施,提高罚款额度。例如,建议第四十二条修改为:经营者违反明码标价规定的,责令改正,没收违法所得,可以并处未明码标价货物价值百分之五以下的罚款。

3.协调好《价格法》与《行政许可法》对收费的执法主体资格的规定。笔者认为,行政许可收费仍是行政性收费,收费主要是价格问题,具体的收费工作,如该不该收、收多少等,应由价格行政管理部门监督管理,行政许可收费机关的上级行政机关或监察机关应侧重于负责收费之外的监督工作,并对违法收费主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分。因此,建议立法明确规定,政府价格管理部门监督管理所有行政性收费,包括行政许可收费;有权对违法行政收费机关实施行政处罚;政府价格管理部门对涉嫌须给予行政处分的人员,依法移交行政收费机关的上级行政机关或监察机关处理。

4.增加必要内容,进一步充实《价格法》。针对政府价格主管部门的价格公共服务职责不全的现状,建议增加有关政府价格主管部门的价格公共服务职责的规定,如规定政府价格行政管理部门负责调解处理价格争议、进行价格信用认证等。《价格法》应明确建立价格宏观调控体系,包括价格宏观调控的目的、意义和基本要求、具体内容和方式方法、政策措施和处置手段,价格监测和综合分析系统,价格预警和信息传递系统,价格调控和决策处置系统,形成从时间到空间、从纵向到横向的价格宏观调控体系。②《价格法》的完善是一项复杂的系统工程,牵涉方方面面,凡与价格有关的问题,不论现行法律有无规范,均应在《价格法》完善时予以考虑和吸纳。

注释:

①李静怡著.价格听证的制度性分析.科技经济市场,2006(9)

②温桂芳著.价格法治理论前沿问题研究.中国社会科学院院报,中国社会科学院网

(作者单位:广州市南方公证处 广东广州 510050)(责编:若佳)