完善我国生态补偿机制的思考

一 、生态补偿机制的概念

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

二 、建立生态补偿机制的必要性和意义

(一)建立生态补偿机制的必要性

随着中国经济的迅速发展,生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党中央对生态建设给予高度重视,并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施,有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中,执行者也深刻地感受到我国有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配;导致了受益者无偿占有生态效益,保护者得不到应有的经济激励,破坏者未能承担破坏生态的责任和成本,受害者得不到应有的经济赔偿。要解决这类问题,必须建立生态补偿机制,以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系,促进生态和环境保护,促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。当前,尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。

(二)建立生态补偿机制的意义

建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措。有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变,有利于推进资源的可持续利用,加快环境友好型社会建设,实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。

建立生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求。党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求,并将其作为加强环境保护的重要内容。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制”。《国务院2007年工作要点》将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。

三、我国生态补偿的实践经验和存在问题

过去的20多年里,我国开展了多种形式的生态补偿实践,政府在建立和推动实施生态补偿方面发挥了主导性的作用。一方面体现直接通过财政手段实施生态补偿和生态建设工程;另一方面则体现在通过调整生态税费政策,改变市场信号,提高生态破坏与占用的成本;同时通过完善管理制度,将一些生态环境服务功能推入市场,通过市场交易实现其价值。国家通过出台宏观政策,制定标准导则,发布指导意见,为重大生态问题和历史遗留问题提供财力、政策支持,推动了生态补偿机制的建立。

我国生态补偿实践中存在的主要问题在于:一是环境管理法制、体制和机制不完善,管理体系条块分割,生态保护和补偿难以形成明确的责任机制;二是市场机制还不健全,利用市场机制开展生态补偿还非常薄弱;三是还需要进一步强化政府在生态补偿中的主导作用,需要建立生态补偿政策的绩效评估制度;四是公众对生态补偿参与程度不够,生态补偿难以真正体现群众的利益等。多年的实践经验证明,在我国建立和完善生态补偿政策涉及范围非常广泛,政府必须发挥主导性作用,同时需要充分利用市场机制,以减轻政府的财政压力并提高效率。

四、建立生态补偿机制的建议

(一)国际生态补偿的启示

要借鉴国际上先进的生态补偿经验。一是大多数国家产权制度比较完善,有利于利用市场机制进行补偿;二是法律法规比较完善,很多资源开发的外部成本能够内部化;三是政府支付能力较强,能够对重要的生态服务进行购买;四是社会参与与协商机制较为成熟,能够在生态补偿政策实施中真正反映各利益相关者的立场等。

生态补偿应该综合多学科优势共同研究建立全方位、多层次的生态补偿机制。

世界各国都充分利用市场机制来推动生态补偿的进程,我国也应充分利用市场机制来推动生态补偿政策的实施进程,改变当前生态补偿由政府主导的局面。

应加强对跨国生态补偿机制(目前主要指全球碳交易)的研究。随着全球碳贸易的深入进行,我国必须开展排碳权交易试点与研究工作,为建立跨国生态补偿机制提供参考和依据。

(二)积极进行生态补偿机制的试点

1、进行生态补偿机制的试点的基本原则

谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费。要明确生态补偿责任主体,确定生态补偿的对象、范围。

责、权、利相统一。生态补偿涉及多方利益调整,需要广泛调查各利益相关者情况,合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系,科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本,研究制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制,确保利益相关者责、权、利相统一,做到应补则补,奖惩分明。

共建共享,双赢发展。区域或流域生态环境保护的各利益相关者应在履行环保职责的基础上,加强生态保护和环境治理方面的相互配合,并积极加强经济活动领域的分工协作,共同致力于改善区域、流域生态环境质量,拓宽发展空间,推动区域可持续发展。

政府引导与市场调控相结合。要充分发挥政府在生态补偿机制建立过程中的引导作用,结合国家相关政策和当地实际情况研究改进公共财政对生态保护投入机制,同时要研究制订完善调节、规范市场经济主体的政策法规,增强其珍惜环境和资源的压力和动力,引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。

因地制宜,积极创新。要在试点工作中结合试点地区的特点,积极总结借鉴国内外经验,科学论证、积极创新,探索建立多样化生态补偿方式,为加快推进建立生态环境机制提供新方法、新经验。

2、建立重点领域的生态补偿机制

建立自然保护区生态补偿机制。理顺和拓宽自然保护区投入渠道。组织引导自然保护区和社区共建共享。研究建立自然保护区生态补偿标准体系。

建立重要生态功能区生态补償机制。建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制。加强重要生态功能区的环境综合整治。研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。

建立矿产资源开发的生态补偿机制。推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制。研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。

建立流域水环境保护的生态补偿机制。建立流域生态补偿标准体系。促进合作,推动建立流域生态保护共建共享机制。推动建立专项资金。

(魏国印,1964年生,河北唐山人,中国环境管理干部学院生态学系主任、副教授,从事环境经济学教学与科研工作)