小产权房的产生根源与治理对策探讨

张　凯

摘要：近一段时间，小产权房作为一种不规范的房产形态，广泛活跃于各地的房地产市场，引起了社会各界的广泛关注。以小产权房的产生原因为基础进行分析，对如何解决小产权房问题提出了观点与看法。

关键词：小产权房；产生根源；整治对策

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1672—3198(2009)13-0131-02

1小产权房的界定

小产权房又称为乡产权房，是指建设在农村集体土地上的商品性住宅。一般由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批、村民自行建设，以较低的价格向村民以外的城市居民进行销售。这些房屋的土地使用没有经过国家的规划、审批手续，也没有缴纳土地出让金等费用，故不能获得国家房管部门颁发的房屋所有权证，其产权证也只是由乡镇政府或村委会所颁发，故此称为乡产权房。相对于直接受法律保护的商品房所有权，这样的产权性质以及所受到的产权保护比较“小”，所以亦称为小产权房。

小产权房在中国已经存在了十余个年头，只是一直处于半地下状态。由于不用交纳土地出让金和各种税费，“小产权房”的价格优势非常明显。随着近年城市房屋价格的节节攀高，越来越多购买能力有限的城市居民开始把目光瞄准了处于“灰色”地带的农村小产权房。据悉，北京市的小产权房供应量大约达到了整个住房市场的20％。伴随着小产权房的曝光率不断提高，各种非议和争论也就随之涌来。

2小产权房产生根源分析

2.1土地产权双轨制是小产权房产生的根源

我国法律规定城市土地归国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有。1995年以前，土地主管部门推行转权让利政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，政策不再强调必须转为国有，但并未明确新的合法流转路径。1998年修订的《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第63条则规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设”。这两条法律剥夺了集体土地的部分开发权和处分权，即集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，但它对农民在旧宅基地上盖楼房，把空余的部分卖给城市人的行为没有明确规定，中间有许多法律空白或缺陷。按照现行法律“不禁止即可行”的法理，小产权房确实有法律上的漏洞可寻。2007年6月，北京市国土局对小产权房的全面叫停，引来了众多非议，对查处小产权房的执法依据甚至执法主体都存在争议。国土资源管理部门的管辖范围是国有土地和被征用的农村集体土地，而集体土地则缺少一个统一的管理部门，尚处在灰色地带。

2.2中国城市化、工业化的高速进程是小产权房产生的现实基础

中国目前的城镇人口已高达5.8亿。城镇化水平也已超过45％，这是人类历史上最大规模的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加一个百分点测算，到2020年我国还将从农村转移出3亿左右的人口。一方面是如此庞大的住房需求，另一方面则是城市里居高不下的房价，这种尖锐矛盾为小产权房的产生和发展提供了温床。另外，随着近年来经济的持续快速发展，城市化的进程不断加快。原来位于城市郊区的集体土地不断向城市靠拢，有的村镇甚至从城市边缘逐步演化成新的城市中心，形成“城中村”的格局。随着房地产开发步伐的加快，早些年人们眼中偏远的小产权房与一般商品房已经连成片，各种生活基础设施也随着城市化的进程得到大大改善，为小产权房热销市场提供了地理优势条件。

总而言之，大规模的城市扩展直接促成了小产权房以规模化的方式不断蔓延。目前，小产权房住宅数量总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40％以上，已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，由于中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模将不断扩大。

2.3收益落差过大和违规成本过低是小产权房形成的直接原因

我国农地征用补偿制度所采用的核算标准是以该土地原用途年产值的倍数和农民原有生活水平为依据，补偿内容中没有体现土地的“发展权”，土地被用于非农建设之后的市场价值与农地补偿的落差极大。在此条件下，对于可能被城市建设征用区域的农村集体土地而言，将土地直接用于小产权房建设也就不足为怪了。

当然，除了放弃农地补偿外，小产权房建设还可能面临违规处罚，这些处罚可能是行政的也可能是经济的。但是在很长一段时间内很少有开发主体受到处罚，仅有个别项目被勒令停止或强行拆除，损失也多由介入其中的开发商承担，而房屋销售后可能面临的处罚风险则完全转移到购房者身上。乡镇政府受到惩罚的概率较低，受到惩治的力度也不强，相比高额的收益诱惑根本不能起到惩戒作用。

3关于整治小产权房的建议

3.1切实提升农地补偿标准

自2006年以来，我国城市征用农地的补偿标准已有所提升，但城市政府和农村集体对征地价格的商谈仍不具对等性。随着《物权法》的实施，切实提高征地补偿标准，即将农村土地所有权主体作为与城市政府对等的主体，用经过公允评估的市场价值核定补偿标准，将超过土地管理法规定标准之上的土地增值收益同农村集体共享成为了目前急需解决的任务。

此外，除了真实发生征用的土地外，还必须承认城市边缘区农村集体土地的“发展权”，即结合城市规划区范围的调整，事先划定城市发展区，该发展区内需要保留农业用地形态的土地有权要求“发展权”补偿。对此，以美国为代表的西方发达国家选择了城市成长边界、开发权转移等手段，确保维持农业形态的土地可以获取同改变用途的农地近似的整合收益，降低不确定的土地征用行为对农村集体经济的扰动。

3.2合理确立规划区内外的预期，降低规划区外寻租可能

首先必须明确城市的成长过程是动态的，城市规划区的边界也是一个动态的过程。因此，应当以更为长远的眼光给予规划区内外明确的预期，降低投资主体在规划区外寻租的可能。第二，必须对城市规划区外的土地利用进行强势规制，通过经济杠杆和行政力量降低其作为寻租空间的可能。第三，应当从城乡结合、统筹发展的角度出发，在中国高速化的发展过程中，充分关注城市对周边农村的反哺，从而使得城市规划区以外的农村地区也可获得良性的发展。

3.3提高违规的处罚成本

对小产权房的违规处罚应提升，使小产权房可能涉及的供给方农村集体和建设方开发商面临极大的惩戒成本，减低小产权房建设的潜在收益。坚决杜绝新的小产权房，对于已经购买了小产权房的业主，有必要让其通过补偿税费包括罚款等方式，支付不低于城市正规房地产的市场价格，从而促使其“转正”，将已有的小产权房复归城市房地产市场。

3.4构建合理有序的房地产市场

除了上述直接作用于小产权房的政策外，城市合理。有序的房地产市场也是降低小产权房建设可能的重要支撑。对此，应注重从几个领域进行疏解。首先是需求引导——即促使本地居民需求合理显现，减少超越消费能力的超前需求和无效需求；其次，政府应加强廉租房等保障性住房建设，使城市中低收入者居有定所；第三是健全政府的土地供给和土地投放调控监督机制，确保城市合理的土地投放；第四是提升金融货币等宏观政策的作用，通过利率、首付比率等杠杆压缩城市房地产投机空间；最后是加强普法教育，提升市民对小产权房负面影响和违规购买严重后果的认识程度，从而自觉形成对小产权房的抵制。