政策工具发展历史及其分类探讨

曹　原

摘要：兴起于20世纪80年代的政策工具的研究到现在已经进入了它的高峰期，研究成果颇多；但不可否认，它还存在着不少问题，在关于政策工具的内涵、分类等诸多问题上都没有个统一的看法，各学者们众说纷纭。借鉴了大量的资料，对大部分学者的观点进行了总结，对政策工具的发展历史和分类进行了简述。目的主要是对政策工具的相关知识有所了解，为进一步的研究做好基础工作。

关键词：政策工具；发展历史；内涵；分类

中图分类号：D33/37

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)13-0043-02

1政策工具的发展历史及成果

1.1国外政策工具的发展历史及成果

对于政策工具研究最早是在20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆撰写的文章《论现代国家采取的政治——经济技术》中提出来的。但政策工具研究兴起于20世纪80年代。20世纪80年代初的时候，荷兰的吉尔霍德委员会便得出了以下结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。所以，为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸实践。这时期最有影响力的著作要数1983年胡德的《政府的工具》。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具的研究得到了迅速地发展。目前，它已成为了当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，同时也正在成长为一个新的学科分支。这一时期的代表作无非要数以下两本了：一是20世纪90年代初的盖伊·彼得斯和冯·尼斯潘主编的《公共政策工具；对公共管理工具的评价》；二是莱斯特·M·萨拉蒙主编的《政府工具——新治理指南》。其中笔者尤其要指出《公共政策工具——对公共管理工具的评价》一书，该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会上的论文集，在众多教材中较为全面地反映了当时政策工具研究的状况，是一本让我们更好地了解公共政策工具并做进一步研究的很好的参考书。

根据上文知道西方政策工具的真正兴起与发展是在20世纪80年代之后，那么其原因有哪些呢?笔者借鉴了陈振民等学者的著作，将原因概述为以下四点：一是政府的管理和政策的执行是很复杂的，这就导致人们对政策执行工具的反思；二是此时西方一些福利国家相继失败，政府的工作效率低下，政策时常失灵，人们产生了了解政策失灵的原因和解决方案的强烈要求，而不少解决方案就存在于政策工具的理论之中；三是现代的社会科学领域的学者们开始注重理论与实践的紧密结合，导致他们对工具性知识的更多地追求；四是政策工具是政策科学研究领域的问题之一，政策科学自身发展到一定阶段，自然会将政策工具纳入研究重点之一。

1.2国内政策工具的发展历史及成果

在我国关于政策工具的研究是在本世纪初才慢慢被国内学者所重视的，所以说它在我国的起步较晚，属于新兴研究领域，自然所取得的成果也是有限的。据我国国家图书馆和北京大学图书馆藏文献进行检索发现，我国目前还没有真正意义上的政策工具专著，只有一本中文版译著，是由顾建光翻译《公共政策工具：对公共管理工具的评价》一书所得，于2007年1月由中国人民大学出版社出版。其余的成果主要是教材和论文。对公共政策研究进行介绍的教材笔者所知道的主要有：张金马主编的《政策科学导论》(1992年版)；张国庆主偏的《现代公共政策导论》(1997版)；陈振民主编的《政策科学》(1998年版)；陈振民编著的《公共政策分析》(包括2002、2003年两版)；陈庆云主编的《公共政策分析》(2006)；陶学荣主编的《公共政策学》(2006)；郭红玲主编的《公共政策学导论》(2007)；陈潭主编的《公共政策学原理》(2008)；严强主编的《公共政策学》(2008)等等。其中还有一本是2006年出版的由庞诗所译的豪特利和拉米什的《公共政策研究——政策循环与政策子系统》一书，其内容也有关于政策工具的介绍。至于论文也有数篇：2003年的主要是张成福的《论政府治理工具及其选择》；2004年的主要有陈振民的《政府工具研究与政府管理方式》；2005年的主要有卢霞的《政府工具研究的新进展》，徐程的《政府工具视角：一种审视政府治理的新途径》，王伟昌的《新“治理”范式与政府工具研究》，储亚萍的《论作为政府管理工具的合同》；2006年的主要有陈振民的《政府工具研究的新进展》，吕志奎的《公共政策工具的选择——政策执行研究的新视角》，周奋进等的《政府“治理工具”的选择与行政行政制约》，余瑶的《当代中国政府工具选择刍议》，朱喜群的《论政府治理工具的选择》；2007年主要有杨卫玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“软工具”》；2008年姜国兵的《对公共政策工具五大主题的理论反思》，等等。

2政策工具的内涵

政策工具又称为治理工具，政府工具，国内外众多学者都对其从不同的角度做了不同的定义，表述各异。国外主要有以下一些定义：尼德汉认为工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”。霍格威尔夫认为“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”。林格林将工具定义为：“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动”。美国学者莱斯特和斯图尔特认为政策工具是政策执行的技术。澳大利亚学者欧文·E·休斯把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。另一个美国学者萨拉蒙则认为工具是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什则指出，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。

国内知名学者陈振民、张成福、陶学荣、严强等等都对政策工具的内涵作发表了自己的看法。有的认为政策工具是实现政策目标或结果的手段；有的认为政策工具指的是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标{有的则认为政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”等等。

从以上定义我们可以看出，虽然各个学者对政策工具的定义千差万别，但这些定义都体现了共同的基本属性一一公共政策主体在执行政策过程中，在达成政策目标中所采取的手段、方法和途径。结合这些定义，笔者认为政策工具是公共政策制定主体，尤其是执政党和政府部门选择的并具体加以运用以执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。

3政策工具的分类

3.1政策工具的分类简介

关于政策工具的分类，学者们也是由于角度不同众说纷芸，表述各异。综合起来有以下一些分类结果：荷兰经济学家科臣(另一表述为德国经济学家基尔申)最早试图对政策工具加以分类。他关注的是一系列执行经济政策从而获

得最优化结果的工具。他整理出了64种工具，但是只是列举，并未作系统化的分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对这些工具进行了宽泛的分类，认为可以分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德相比较前几位学者来说提出了稍显系统化的分类框架，他认为所有的政策工具无一例外的都会使用到以下四种资源中的任一种或几种。这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求达到的目标将之分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施耐德和英格拉姆等人的分类与之有些类似，他们认为政策工具可分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具和学习型工具四类。著名政策分析家狄龙将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类。这种分类方法在西方比较受推崇。另一种更新近的三分法是管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。此种分类方法在众多方法中更具解释力、更合理，在下文，笔者将对之进行详细介绍。加拿大政策科学布鲁斯.德林和理查德.菲德也是根据政策工具的强制性程度将政府工具分为自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者强制程度最低，而后者强制程度最高。这种分类为政策工具分类体现政府与社会之间的关系做了基础性的贡献。欧文.E.休斯认为政府的干预都可以通过供应、补贴、生产和管制这四方面的经济手段得以实现。林德和彼得斯则认为政策工具是多元化的，它们可以包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威和契约。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并将之分为以下三类：传统类工具、创新类工具和先锋类工具。E·S·萨瓦斯认为政策工具有政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场、用户付费、志愿服务等等。

以上是西方对政策工具的大致分类情况，接下来我们看一下国内主要的分类情况。国内学者的分类总结起来主要有三种，一种是张成福在《公共管理学》中的分类，他政府介入的程度将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。第二种是陈振民的分类，他认为政策工具可分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。最后一种是陶学荣的分类，他将政策工具则分为：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。

3.2政策工具分类的不足和困难

(1)不足。

虽然很多学者对在政策工具分类上做出了尝试，关于这方面的成果也不少，正如上文所述的那样。但是我们不得不承认政策工具的分类依然存在不少问题。有的分类太过于宽泛不够具体，从而不便操作。比如说林德布洛姆等人作出的分类。有的分类选用的是列举法，太过于具体。最大的弊端是难以穷尽，不科学严谨。有的分类没有相互区别、相互排斥。有的分类又太注重借鉴企业的分类了，从而有忽视“公共性”的嫌疑。有的分类对诸如谈判、说服等非正式工具没有加以重视。

(2)困难。

政策工具分类有以上的诸多困难，是有其原因的，这些原因也可以说是现在政策分类不可避免的困难。笔者认为大致有以下几点：一是政策工具本身包含的内容太丰富了，以至于不同类别之间有时相互交叉。二是我们在研究政策工具时往往处在静态的角度，这样容易导致我们分类方式的僵化。三是政策工具分类研究中存在着“灰色领域”，这个领域属于哪个类别不好判断。四是政策工具的分类不仅仅是一个技术层面的问题，还涉及很多价值因素在其中。在公共组织中不同价值的选择和整合是很难的。五是现在社会的公共问题日趋复杂，要想解决这些复杂的问题需要整合不同的政策工具，这也是有一定难度的。总而言之，关于政策工具及其分类的研究依然有很长的路要走。本文借鉴前人的成果小谈了一下政策工具的发展历史和分类，首先是对之有个基础性的了解，其次是为进一步的研究做铺垫。