农村土地征用的补偿问题研究

柴惠子　李明月

摘要：改革开放以来，我国市场经济迅猛发展的同时，城市化、工业化进程加快，农村土地的需求随之膨胀，其中政府征用农村土地的速度也逐年加快。我国现行的征地补偿制度是计划经济的产物，在市场经济条件下出现了许多问题，其关键在于补偿标准偏低、配套补偿措施不完善。本文基于制度安排的角度对我国现行的农村土地征用补偿问题进行系统分析，最终提出解决农村土地征用补偿问题的思路。

关键词：土地征用；补偿制度；农村土地

一、目前我国农村土地征用的补偿出现的问题

第一，征地补偿法律体系不健全、法规依据不完善。我国尚无专门的《土地征用补偿法》，土地征用由《宪法》和《土地管理法》来调整，但未规定应给予相应的补偿，同时，与之相配套的法律规范对于补偿制度的规定也缺乏可操作性。而且，土地征用补偿标准不是按照国际通行依据的现行市价通过协商谈判来确定，而是按照被征用土地的原用途给予补偿。

第二，征地的货币补偿值偏低。目前，我国被征地的农民所获得的补偿值普遍偏低，主要体现在两个方面：一是补偿标准与人们生活水平相比严重不对称；二是补偿标准与土地市场价相比差距很大。以温州为例，一类地段征用水田土地补偿费为2万元/亩、安置补助费为3.6万元亩，合计才5.6万元/亩。按照文件规定的分配方法，土地补偿费给村集体，安置补助费给农户。根据温州一类地段的平均人土比计算，每人分得的安置补助费才1.8万元。然而温州人均生活费支出为 1.2619万元。也就是说，农民获得的安置补助费只能维持1年半的生活开销。另外，温州现在的工业用地市场价格为100万元/亩，征地补偿价格不到土地市场价的5％。

第三，征地补偿标准存在问题。根据现在实施的《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6—10倍；安置补助费为耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍，最高不得超过15倍；附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这样的征地补偿标准主要存在以下两方面的问题：（1）补偿标准的范围界定不科学。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，因农作物不同、物价波动、人为原因等等因素的影响，“平均年产值”很难科学、合理的确定，测算出来的补偿标准并不能反映实际情况。（2）补偿标准不全面。现行的征地补偿标准中只涉及到土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费，这显然是不全面的，其主要表现为三点：一是缺少拆分损失补偿；二是缺少相邻土地受损与残留地补偿；三是缺少土地预期发展价值补偿。一块土地作为一个整体，其价值是一定的，然而，在现行的土地征用过程中，土地经常是被分割征用或部分征用，这样分割后剩余的土地由于利用效率的损失及不经济的土地规模等原因，价值会趋于下降。同时，由于外部性的原因，被征用土地的新用途可能会对其相邻土地的价值产生影响。除了这两点之外，还有一项被忽视的重要补偿是土地预期发展价值补偿，这主要是指在未来农民改变土地的用途后的增殖溢价。

二、我国农村土地征用的补偿问题的解决措施

第一，建立健全征地法律体系，明确征地利益各方的法律地位。（1）建立健全土地征用法律体系。赋予农民集体土地与国有土地平等的权利。在坚持土地公有制的前提下，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。（2）加强法律援助。被征用土地的农民在利益受到侵害时，没有能力支付维权所需的各种成本，因此处于维权劣势。如果失地农民专设法律援助机构，强化失地农民的维权意识，并提供一定法律援助则有利于农民的利益不受侵犯。

第二，逐步完善土地征用补偿机制。寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿机制，是解决完善农村土地征用机制的基础。（1）全面考虑土地价格的变动因素。影响土地价格变动的因素很多，如区位优势、当地的人地紧张程度、土地质量等，必须认真权衡多方因素，根据征地用途、土地条件以及市场条件，尽量全面的反映土地价格。（2）动态提高补偿标准，允许农民参与土地增值收益分配。政府在对农民的同期损失给予补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，并随国民收入增长而提高，让农民分享增值权益。

第三，积极发展失地农民安置的有效措施。在以货币补偿安置为主、工作补偿安置问题重重的现行补偿安置方式下，应积极的发展安置失地农民的有效措施，为此应做好以下几方面的工作。一要实现安置方式的多样化，可以包括换地补偿的安置、留地补偿安置以及入股安置等方式。二要建立再就业创新机制，采取积极主动的就业服务措施，建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络，实现城乡统筹就业。并出台鼓励、扶持失地农民自谋职业的配套措施，鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民。三是要建立失地农民安置工作的考核机制，协调事务部门的工作，将其纳入地方政府的考核范围，为被征地农民的发展做好规划工作。

参考文献：

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