我国水利工程投资运行市场化改革的探讨

张冬青

水利是国民经济的基础设施和基础产业,水利工程是抗御水旱灾害、保障水资源供给和改善水环境的重要物质基础。水利工程按照其社会属性一般分为三类:纯公益性、准公益性和经营性水利工程。我国大多数水利工程为纯公益性水利工程,是指仅仅具有社会服务和管理功能,提供的是社会效益的水利工程,如防洪工程、排涝工程、水污染防治工程等,这类工程不能通过市场经营得到直接的经济回报。随着社会主义市场经济体制改革的深化和社会经济的快速发展,我国现行的水利工程管理模式已不能适应新形势的要求。水利工程管理方面存在的体制不顺、机制不活、经费短缺、人员臃肿、管理粗放等问题日趋突出,导致了大量水利工程老化失修、积病成险、效益衰减,不仅影响着水利工程的安全运行和效益正常发挥,也给国民经济的稳定增长和人民生命财产的安全带来极大的隐患。因此,加强我国水利工程市场化改革符合当前国务院对水利工程管理体制改革工作的要求,对确保水利工程安全运行,充分发挥水利工程效益,确保国有资产保值增值具有十分重要的意义。

一、当前我国水利工程投资运行的特点

1.提供公共服务。

通过修建堤防等防洪工程,能够使防洪保护区的人们免遭洪涝灾害,存在很强的外部效应,可以维护经济社会的稳定发展,体现了公共服务的特征,满足了公众安全保护的需要。

2.不具有消费排他性。

这类水利工程所带来的益处不可分割地散布到整个影响区域,受益区的任何个体享受防洪保护的同时,不影响他人的收益,也就是说,每个受益者能获得相同的效应、互不干扰。

3.非价格性。

由于公共品性项目的非竞争性和外部性,价格机制在纯公益性水利工程项目的需求与供给方面无效。同时这类工程由于没有直接的经济效益,投资规模又较大,且由于灾情的随机性,使得减灾效益具有不确定性,本身财务效益没有或很小,很难有投资者修建这类工程,只能由政府来投资修建、运行管理。

二、我国水利工程投资运行市场化改革的措施

水利是国民经济和社会发展的重要基础设施,水利的发展直接关系到社会的稳定、经济的繁荣、国家的进步。现行水利工程管理体制是长期以来在传统计划经济体制下形成的,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,弊端日益明显地暴露出来,已经不适应社会主义市场经济体制和经济社会发展的要求,必须进行改革,通过改革促进发展。其具体措施如下。

1.坚定改革原则。

(1)保证水资源的有效配置和可持续利用原则。我国水资源贫乏,实现水资源的优化配置,提高水资源利用效率是社会经济长期健康发展的基本条件。所以,我国公益性水利工程管理体制必须保证水资源的有效配置和可持续利用。(2)社会效益与经济效益兼顾原则。我国水利工程是国民经济和社会发展的重要基础,其管理体制必须保证公益性水利工程兼顾社会效益与经济效益。其管理体制一方面要追求工程社会效益的实现,保障社会、经济发展对防洪保障、水资源供给的需求,另一方面,又必须着眼于工程管理单位本身的良性运行和可持续发展,在盈利性与公益性之间寻求平衡点。

2.明确管理权责。

水利行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任,负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行,对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。各级水利行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则,转变职能,改善管理方式,提高管理水平。投资运行企业具体负责水利工程的管理、运行和维护,保证工程安全和发挥效益。投资运行企业管理的水利工程出现安全事故的,要依法追究企业主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任。

3.建立耗费补偿制。

《国务院关于投资体制改革的决定》对公共设施投资管理体制改革提出了相应要求。政府投资主要用于关系国家安全和市场且能有效配置资源的经济和社会领域:包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。从水利工程的作用、功能看,是典型的纯公共服务产品,水利工程的管理、运行费用补偿完全应该由政府予以支付,政府应该建立水利工程耗费补偿制度,保障纯水利工程安全运行。

4.积极推行管养分离。

在对水利工程科学定岗和核定管理人员编制基础上,将水利工程维修养护业务和养护人员从投资运行主体中剥离出来,独立或联合组建专业化的养护企业,以后逐渐通过招标方式择优确定维修养护企业。为确保水利工程管养分离的顺利实施,各级财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位;国务院水行政主管部门要尽快制定水利工程维修养护企业的资质标准;各级政府和水行政主管部门及有关部门应当努力创造条件,培育维修养护市场主体,规范维修养护市场环境。(作者单位:鱼台县水利局)