经济租赁房：保障性住房建设的新探索

李精明　何　芳　高　玲

摘要：我国现行住房社会保障制度的缺陷已经严重影响了普通老百姓的生存与发展，影响着整个社会保障制度的实现及各行各业人员的生产与生活，对和谐社会的构建已经造成了一定威胁。在这种形势下，借鉴经验，巩固房改成果，积极探索适应市场经济发展的新的住房保障体系，进而促进社会整体和谐健康发展，不仅显得十分必要。而且势在必行。住房与城市建设部最近提出的新举措——经济租赁房，对我国的住房保障制度，甚至对整个社会保障制度都将是极大的完善，是又一重大跨越。

关键词：社会保障；住房保障；经济租赁房

住房问题一直是世界各国政府和人民非常关注的重要问题，住房问题解决得如何关系到社会的稳定、经济的繁荣、人民的安居乐业。我国庞大的人口压力，较薄弱的经济基础，以及传统的思想观念导致了我国住房问题比其他任何一个国家更引起关注，影响更深远。党的十七大报告指出：要努力使全体人民“住有所居，推动建设和谐社会”。为此，必须加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，而住房保障体系建设将是其中重要的一环。着眼于解决民生问题，住房与城乡建设部创新性地提出政策，探索住房保障的有效途径，最近提出的即将在全国推广的经济租赁房就是其中一项重要创新型民生政策。

一、经济租赁房的定义、性质和发展

(一)经济租赁房的定义

所谓经济租赁房，针对的是买不起保障房，又买不起商品房的“夹心层”，即政府通过新建、购买、改造国有公房等方式归集房源，专项作为租赁使用，并限定租赁对象、套型面积和租金标准的周转过渡性住房。发展经济租赁房可以用较小的政府投入，解决当前住房保障中存在的突出问题，是健全城镇住房保障体系的重要举措，是保障性住房的新模式，也是保障性住房政策范围进一步的扩大。

(二)经济租赁房的性质

经济租赁房属于政策性租赁房。经济租赁房的保障方式以无产权租赁为主，即政府筹资建设经济租赁房之后，被保障对象不购买只租赁，并由政府提供补贴的方式。目前，保障性住房包括廉租房、经济适用房和限价房3种。除廉价房外，经济适用房和限价房都是以直接出售的方式提供给保障对象的，购买者拥有全部产权或者受限制产权。如在北京，根据有关规定，经济适用房在居住满5年之后才可以在公开市场转让。除产权不同外，经济租赁房与其他3种保障房的区别还在于保障对象不同。尽管各个城市的具体规定有所不同，但一般都约定廉租房针对城市最低收入阶层，经济适用房针对低收入阶层，限价房针对既不够资格申请经济适用房又买不起商品房的中等收入阶层。经济租赁房的保障对象与限价房基本吻合，只是以无产权租赁为主。

(三)经济租赁房的发展

根据住房与城乡建设部的透露，经济租赁房研究工作开展已一年有余，目前正在酝酿《经济租赁房管理办法》，如果顺利可能将在2009年内出台。住房与城乡建设部部长姜伟新也在全国住房工作会议上提及了经济租赁房所涉群体的住房问题。这些都显示出了该工作的紧迫性。

从住房保障体系建设的历史得出，通常建设部会在各城市试点的基础上完善和制定管理办法，再向全国推广，以形成体系化、规范化的全国性保障体系。经济租赁房一直在建设部的考虑范围内。2008年早期，建设部住房保障司司长侯淅珉在接受中央电视台采访时就提出过大力发展政策性租赁住房。更早的时候，经济租赁房在青岛、厦门等城市已经有所实践。与现行模式相比，青岛经济租赁房模式针对的是那些既不够资格申请租赁廉租房，也无经济实力购买经济适用房的低收入阶层。建设部曾专门对青岛模式进行深入调研，形成的调研报告认为，青岛的试验表明了政府对住房困难应保持高度的政治责任，并称“青岛市对低收入家庭住房保障制度的建立和逐步完善，无疑是住房制度改革的又一次深化，它将实现市场体系和保障体系对全社会住房需求的全面覆盖。”2008年，建设部在青岛经验的基础上做了方向性调整，经济租赁房被转而用于解决既不够资格申请经济适用房又无能力购买商品房的中等收入“夹心层”的住房问题。因此，除非房地产市场出现大幅度降价，以至于中等收入“夹心层”消失。经济租赁房一定会得到推广。

二、经济租赁房建设的必要性

(一)是促进国内消费和带动经济增长的客观要求

建立和完善社会保障体系，是促进国内消费、拉动经济增长的一个重要基础和前提条件。由于我国的社会保障制度尚不完善，消费者个人收入中大部分用于储蓄而非消费，而同时我国房价远远高于普通老百姓的可承受水平，住房问题成为人们最沉重负担之一。在此种情况下，经济租赁房无疑是解决低收入群体住房困难的一剂良药。届时。没有住房之忧的人们自然会乐于将钱用于当期消费，从而带动经济更快更好的发展，这也符合扩大内需的宏观经济要求和政策。

(二)是农村劳动力转移、城市化进程的客观需要

城市化将是我国发展的必然趋势，国内外专家估算我国由工业化水平决定的城市化率至少应达到50％，世界银行报告(1997年)认为应达到60％，而目前我国实际城市化率仅有30％，原因主要集中在转移劳动力的就业和社会保障上。住房保障是其中的重要原因。农业部部长孙政才说，2007年我国农村外出就业劳动力达1.26亿人，乡镇企业从业人员为1.5亿，扣除重复计算部分，2007年农民工达到2.26亿人。农民工是产业大军中的重要力量，也是我国城市化的主要群体。而我国实际的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动者的需求。成为一个重大的理论和实践课题。同时，由于广大农民工主要集中在制造业、服务业，收入比较低，而城市房价居高不下。远远超出了广大农民工的可承受范围，住房问题严重阻碍了广大农民工的城市化步伐。

(三)是扩大住房保障覆盖面，解决“夹心层”住房问题的有效途径

随着市场经济的不断发展，我国居民的收入水平和生活质量得到了提高，居民在商品住宅市场货币支付能力逐步增强。但不可否认的事实是，在此同时城镇居民收入分配不均匀问题也日益严重，我国目前基尼系数已经超过了国际公认的警戒线。近几年，大中城市商品住宅价格涨幅较快，已经超过居民可支配收入的增幅，中低收入阶层在商品住宅市场逐步被边缘化。我国政府为了解决中低收入阶层住房困难问题，根据我国居民的居住状况和收入水平，制定了相应的住房保障政策，即实行经济适用房政策、廉租住房政策和限价房政策。住房保障政策的实施，在一定程度上解决了城市居民的住房困难问题。但是，在3大政策保障人群之外，存在这一群买不起保障房，又买不起商品房的“夹心层”，而经济租赁房政策的出台将主

要解决的是这一群体的需求。

(四)是消除社会矛盾，建设和谐社会的必要

党的十七大明确提出要建设社会主义和谐社会，这是党、国家和广大人民群众的期盼。但在我国经济快速发展的同时，伴随出现了一些比较严重的社会问题，如社会保障制度的不完善，社会阶层的不断分化。社会各阶层的收入差距不断扩大带来人们在衣食住行方面的巨大差距。住房问题，对广大中国人来说是一个极其敏感的问题，一旦处理不好，将严重影响到整个社会的稳定和和谐。在我国的住房政策中，特别是住房保障性政策中，如果完全忽视这一群买不起保障房，又买不起商品房的“夹心层”，其所带来的问题的严重程度将是不可预料的，可能最终会转化成为尖锐的社会矛盾，影响整个社会的发展。

三、经济租赁房的功能

由于经济租赁房主要是针对既买不起保障房，又买不起商品房的“夹心层”这个特殊的群体，所以经济租赁房不仅是廉租房、经济适用房、限价房不能替代的，而且是这3大政策的有效补充。

(一)对商品房的替代作用

从经济学的角度来看，当某种商品具有不可替代性特征时，这种商品一旦出现了供应紧张，价格就会疯狂上涨，但是倘若有替代性商品，就会发挥调节作用平抑价格。经济租赁房、经济适用房和限价房对商品房都具有这样的替代作用。经济租赁房不具有产权，它能满足大部分对房屋产权没有能力追求，也没有经济实力购买商品房的人群，这实际上减少了商品房的一部分潜在需求人群的需要。

(二)增加了住房供应的主体

经济学告诉我们，当商品由少部分人供应的时候，就容易形成商业垄断，垄断者凭借强势地位强化其定价权。反之，当市场的供应主体处在多元化状态的时候，商品的定价权就由市场来决定，而这种价格绝对低于垄断价格。我国经济租赁房政策的出台，正好多元化了市场上住房供应的主体，将在解决部分低收入群体居住问题的同时，对我国房地产行业也将起到一定的规范调节作用。

(三)增加了住房供应量

商品价格是由供求关系决定的，政府主导的经济租赁房供应量增加。将会与开发商的商品房构成竞争关系，竞争的结果必然是房价下跌。开发商由于财力有限，即使满负荷建设，也难以满足庞大的多层次的住房需求。而有财政做后盾的政府对住房保障责任的承担，可以迅速填补市场供应缺口，从而也能平抑房价。

四、经济租赁房的建设模式

经济租赁住房的建设可借鉴国外的两种模式：一是政府直接建房方式，政府设立专门机构、并提供运营资金；二是政府间接参与方式，政府提供土地、贷款、税收优惠，支持非盈利机构发展低租金、低成本住房。针对我国的国情，具体建设模式可以设计为：

(一)建立专业化的管理体系

主要由决策协调机构、实施管理机构与中介金融机构3种处于不同层次的机构组成，在决策机构之下设立住房执行机构来实施经济租赁住房计划。以解决中低收入者的住房问题，居于中间层的中介金融机构对其实施金融支持。

(二)建立灵活的运作机制

一是引进市场机制，公共租赁住房一部分可由国营公益机构运营，一部分可由协会、互助组织运营，另一部分可由民营公司运营。政府是制度实施的主导者，完全控制准入、退出标准、租金标准等。二是多方筹集经费，除了从土地出让金、地方财政支出中划拨外，采取以公积金增值部分和商业银行贷款为主与直管公房拆迁补偿资金为辅的融资方式，建设经济租赁住房，还可借鉴香港“以房养房”的运营模式，盘活小区商铺、停车场等配套物业的商业经营。三是增加储备，政府除了把低价收购的旧房和商品房的尾盘作为经济租赁住房外，还要通过建设新房来增加储备。四是鼓励企业参与，鼓励房地产开发企业等民间资本直接投资建设经济租赁住房。政府以落实经济租赁住房建设项目各项优惠政策作为间接投入，动员社会力量筹集经济租赁住房的建设资金和房源。五是设立专项基金，建立经济租赁住房发展基金，解决经济租赁住房建设的资金“瓶颈”问题。经济租赁住房具有公益性质，必须有稳定的发展基金。六是加强经济租赁房的管理，通过出台完善的管理政策使经济租赁房政策得到良好实施。