上海与苏浙边界城镇群联动发展研究

郭晓合

国务院有关指导意见明确提出，长三角地区要建设世界级城市群。这为长三角统筹城市群发展指明了发展方向。上海作为国际大都市，要在长三角城市群中发挥集聚和辐射效应，因此上海与苏浙边界城镇群的联动发展具有重要作用。

一、上海与苏浙边界城镇群空间布局的现状与特点

(一)具有沿交通线带状分布特征

目前，上海与苏浙边界地区(苏州、嘉兴、宝山、嘉定、青浦、金山)由北向南带状密集分布5大新兴工业城镇群：嘉定、太仓、浏河、罗泾城镇群；安亭、花桥、陆家、白鹤、赵屯、石浦城镇群；青浦、淀山湖、朱家角、周庄城镇群；枫泾、嘉善城镇群：金山、平湖、嘉兴港区城镇群。在未来“十二五”规划期间，有连片发展趋势。如安亭与花桥的城镇建设已经突破行政边界的束缚，跨界建设小区民宅、厂房，联动规划建设条件已经成熟。浏河与罗泾，安亭与花桥，枫泾与嘉善，金山卫与乍浦位于上海通道经济体系通往内地各城市的门户地位，呈生长轴性质的带状分布。

(二)具有发展成面向全国的物资集散中心的态势

在产业布局空间结构上，3省市边界地区发展已形成一条以制造业为主的产业带，错位竞争格局已现雏形。上海沿边城镇是上海的重化工业产业基地，钢铁、设备制造、汽车、纺织机械、石油化工制造业由北向南沿边梯次延展，成链状布局。产业链北端的罗泾港区是上海内河航运最大的散杂货综合性港区。产业链南端的嘉兴港区是上海、宁波两港喂给、配套的中转港，主要中转石油、煤炭。安亭与花桥，枫泾与嘉善等次级交通枢纽运转点城镇，有进一步发展成面向全国的物资集散贸易中心的态势。

(三)边界城镇已经成为巨大的移民城市

在人口布局空间结构上，边界城镇群多为新兴工业移民城镇，外来流动人口多。上海沿边城镇白天来工业园区上班，晚上回市区家中的“早来晚归”流动人口较多；苏浙沿沪边城镇暂住人口较多。如昆山是台商集聚地，2008年有常住人口69万，暂住人口95万。

二、上海和苏浙边界城镇群联动发展的问题与难点

上海和苏浙边界城镇群联动发展，主要问题与难点表现在以下方面：

(一)边界城镇建设发展的体制障碍

3省市边界城镇群发展空间经济一体化趋势明显，但是传统的行政边界区划，日益成为一体化发展的制约，突出表现在“行路难”的人为因素上。如江苏等12个省取消了二级公路收费，上海与苏浙边界二级公路收费依然存在。调研发现，沪太公路罗泾收费站过路费一次达30元，从枫泾经高速到罗店，收费45元，不合理的重复收费制约了1／2小时经济圈的发展。

(二)城乡二元结构问题突出

上海边界城镇群以重化工业带动城市化发展模式的作用不大，城乡二元结构矛盾仍然突出。边界地区大多数城镇的常住人口中，农业人口比例偏高，第二、三产业就业人口仍滞后于其他地区。

(三)第三产业发展滞后

1、上海沿边城镇群第二产业比例过高，三产比例严重失衡。如据不完全统计；第二产业比例，安亭为7543(2008年)，枫泾为82.07(2007年)，金山卫为70.74(2007年)。这种产业比例失衡，是地方政府将上海郊区的产业发展放在本地区而没有放在长三角区域去考量的结果，由此形成了重制造业产能、轻市场培育建设的局面。

2、房地产业发展落后。房价上涨过快，中心城镇房价偏高；中低价住宅越来越少，高价投资房产越来越多；相对边远的城镇土地利用效率低；土地拍卖竞买体制无序竞争的漏洞，带来土地价格的非理性飙涨和大起大落，并由此增加了房地产业的经营风险，而且越是偏远地区，其风险越大；进入房地产业门槛太低，房地产业鱼龙混杂。

三、上海与苏浙边界城镇群联动发展的思路与对策

(一)借鉴欧盟小城镇发展经验，成立沪苏浙边界地区发展协调委员会

3省市边界城镇群应将部分城市规划建设和经济权力让渡给协调委员会，以清除发展障碍，促进联动发展。协调委员会共同规划城市建设，创造公平的区域经济发展环境，协调解决断头路，取消二级公路收费和上海高速公路不合理重复收费等行路难问题，推动边界地区统一市场形成，为区域经济交流合作创造条件。

(二)突破行政区划界限，推行中心城镇联网辐射发展战略

在沪苏浙边界地区3方联手，科学规划，突破行政区划界限，以城镇单位划分成中心辐射城镇和梯度城镇，联网辐射，缩小区域差别和城乡二元结构，实现提高当地人民生活水平、经济增长、消灭贫困三位一体的发展战略。建议协调委员会按边界城镇的经济发展程度把沪苏浙边界地区分为4类地区。即经济发达城镇，经济较发达城镇，经济欠发达城镇，经济相对落后城镇。3省市边界中心城镇联合行动，以中心城镇的经济力量进行辐射，包括中心城镇之间较发达的市镇、小城镇协同发挥辐射作用。分期分批缩小3、4类地区，逐步缩小边界地区处于这些中心城镇包围圈内的贫困地区。

(三)突破镇、村行政建制。开展社区经济管理改革试点

建议对上海沿边城镇群的镇、村一级行政单位进行弱化行政管理权力。强化经济服务功能，减少行政层级的改革试点。借鉴昆山经验，在条件成熟、发达的中心城镇，按照精简、统一、效能的原则，以新城下辖中心社区一社区来取代现有镇村建制，以达到减少行政层级，实现扩大区划，消除城乡二元结构的目的。同时，建议边界地区各城镇政府建立起政府和市场、社会的协作对话机制，以利于吸纳民间组织建议。

(四)发展普通居民经济能够承受为主的房地产

地方政府要政策倾斜：支持住宅房地产商的降价销售行为，控制投资房地产商炒房行为，打击哄抬地价、房价的投机行为。利用城市规划、土地规划手段，在更多考虑居民利益的基础上，依据放水养鱼、有序开发居住区、高效利用土地资源、政府调控与市场机制相结合原则，全力推动低价住宅房产的发展。同时，变把大片土地出售给开发商的做法为小块出售，使街道密布更多的商业网点、娱乐场所和生活配套设施；当地政府负责公立学校、医院等公共服务设施的建设，吸引市内名牌中学、医院到当地开设分校、分院，以增加居住吸引力，带动第三产业的发展。

(五)建议重点培育专业化市场，实施从重生产向重市场的转变

从产业发展角度看，从传统的制造业基地转变为以服务业为支柱的多元化经济日益成为3省市边界城镇群的发展主旋律。联动发展的主要思路是在保持错位竞争的产业区域分工格局的基础上。围绕各城镇主导产业，优先发展专业化市场和房地产业为主的第三产业的思路进行城市产业转型布局，以实现能增加本地人口就业机会的经济转型和产业升级。建议边界区县政府借鉴东莞、虎门建设全国最大服装批发市场的经验，在次级交通枢纽的中心城镇，利用部分空置厂房，大力发展面向全国的钢材、汽车配件、服装服饰、化工产品等专业化批发市场、信息咨询服务市场，以提高土地利用率；对临港地区开展储、运、销一条龙发展的经济规划。

上海与苏浙边界城镇群联动发展，能有效地消除城乡二元结构，打破边界地区发展与中心城区对立，实现空间经济一体化，能有效地发挥疏解中心城人口的功能，聚集新的产业，形成带动区域发展的规模化城市地区，发挥规模、聚集效益，使边界地区实现经济转型、产业升级和环境保护。