效率原则在行政立法中的确立

张　畅

一、行政法上的效率原则浅析

经济学认为，效率是指投入的成本与产出的成果之间的比例，追求效率的目的是为了以最少量的投入获得最大量的产出，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本。从这个意义上讲，立法本身也存在效率问题。在法学上，效率是指法律制定、实施的成本与其所能实现的结果之间的比例以及法律对整个社会资源配置所能达到的效果。法律效率就是指法律调整社会关系的结果与法律追求的目的之间的关系，即利用法律配置社会资源，以最小的法律成本实现最大法律目标的效率。效率是法律作用的目标之一，也是评价法律作用积极与否的标准之一。

在行政管理学上，行政效率就是在行政目标正确和行政质量规范的前提下，单位行政消耗所完成的行政数量。但行政法的制定、执行又是通过行政主体的行政行为来实现的，所以，行政法的效率也要通过行政主体行政活动的效率来体现。行政活动的最终目的是保护与促进行政相对人权益的实现，行政法的目标是否能够实现最终还要看行政相对人权益的实现程度，因此，行政法上的效率是行政效率与行政相对人行为效率的统一，即行政法对行政管理的效率的促进和行政相对人的效率的促进。

基于以上分析，笔者认为，行政法上的效率是指行政法的制定、实施的成本与其所能够实现的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果之间的比例，即行政主体行政活动的效率与行政相对人行为效率的统一。

二、行政立法低效率的原因分析

目前，我国行政立法之所以效率低下，既有意识、理念方面的原因，又有体制、机制方面的不足，具体而言：

1立法的资源意识淡薄。这是我国所有立法一直存在的一个问题。立法作为一种资源，其供给和需求受特定历史时期社会文化、经济、政治等条件的约束，具有稀缺性。正因为立法资源的稀缺性，在立法项目的选择上，必然存在机会成本。然而，目前在进行立法项目选择时，主要关注的是如何及时按领导人的要求将地方党委政府的意志和政策文件规范化和法定化，很少考虑立法的机会成本，很少顾及公共政策配置的社会风险。一句话，立法资源意识极其淡薄，直接导致了立法资源存在着供给不足量、使用不得当、利用不充分、研究不深入等诸多问题，间接引起了立法者对立法导致的社会资源的重新配置是否合理缺乏关注的热情和兴趣，从而严重影响了立法效率。

2行政立法成本效益评价机制欠缺。立法成本效益评价，一方面有利于立法者科学的选择立法项目，及时跟踪立法的实施效果，客观评价立法效率；另一方面也有利于对那些实施成本高、收效小的立法进行及时的修改和废止，从而确保法制的和谐统一，提升立法的总体效率。从我国目前的情况来看，尽管国务院《依法行政纲要》中对立法成本效益分析制度有所提及，但实践中并未全面推行，不计成本、不顾效果的现象比较突出，立法效率较为低下。

三、提高行政立法效率的途径

针对行政立法理念、体制、机制方面的不足，笔者认为，应当从以下几个方面人手提高立法效率：

1从严控制行政立法数量，适当上收立法权限。多年来我国的行政立法主体，国务院及其各部委，地方政府等制订了大量的行政法规和部门规章，可以说这些法规、规章在我国的法律体系中占有及其重要的地位。但是由于我们的立法系统一直没有做到精细化，立法的质量存在不少问题，所以我们应当从严控制行政立法数量，适当上收立法权限。

2建立立法成本效益评价机制，推进立法效率评估。立法成本效益预测评估应当包括事前预测和事后评估两个阶段，其中事前预测应在立项前完成，而事后评估则应在施行后一段时间内进行。

3完善立法监督体系。强化对立法的监督制约，提高立法的社会效益，可采取设立专门的立法监督机构，完善和加强权力机关的立法监督，完善立法批准、备案制度，将重大地方立法适时纳入批准制度的适用范围等措施。

四、作为行政法法律价值的效率

法律价值是指体现在、蕴藏在法律中的价值要素和价值需求。法律的价值即法律所追求的目标和所要达到的目的，主要包括自由、正义、公平、公正、效率、秩序、安全等。行政法也具有以上法律价值，其中，效率也是现代行政法的基本法律价值之一。法律与效率价值的关系密切，效率是法律追求的一个活的价值，它给社会带来直接的利益，它是实现权利的真实的利益。

行政法的法律价值是指行政法所追求的目标和所要达到的目的。现代行政法的法律价值除了保障公民权益的公正价值以外，还有实现“行政目的”的效率价值。我国《宪法》第27条规定：“一切国家行政机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是宪法体现的关于行政立法的效率价值。

效率是现代行政法的基本价值之一，在行政法中有关行政机关的设置、行政委托、行政行为效力推定有效、自由裁量行政行为、诉讼不停止执行原则、行政复议前置原则、行政时效等制度都体现了行政法的效率价值。

参考文献：

[1]应松年、袁曙宏主编，走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查法律出版社，2001年版

[2]张辉，论行政效率的基本属性，行政论坛，1994年第2期