“村民自治”制度下的农村基层党组织建设

于志明

“村民自治”，是广大农民群众直接行使民主权利，依法自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一项农村社会基本政治制度。这一制度是深入推进农村经济体制改革的必然产物，是中国特色社会主义民主政治的客观要求，也是解决城市化进程中农村社区社会问题和化解人民内部矛盾的有效途径，是构建农村社区党群和谐新格局的现实需要。在“村民自治”制度下，农村基层党组织建设面临着新的挑战。

一、“村民自治”制度下农村基层党组织建设面临的挑战

1998年6月，中共中央召开全国农村基层组织建设经验交流会，会议强调指出：农村基层党组织和党员要在宪法和法律范围内活动，要支持村委会履行自己的职责。同年11月4日九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，正式确立了村民自治制度，确定了村民委员会的法律地位。

农村社区党组织和村民委员会，是实行村民自治的农村社区同时存在的两个村务管理组织。党组织在农村社区组织中居核心地位，拥有对社区公共事务的决定权。然而，在新时期村民自治日益深入的形势下，村民委员会作为村民实行自我管理的自治组织，拥有法律赋予的自治权。而村民在行使自主权时的意志有时与党组织的意志不相一致，甚至出现矛盾和冲突。这通常反映在村党支部和村民委员会两套领导班子不和的问题上。造成这种矛盾，其根源主要还是农村政治体制和领导体制没有理顺。一方面强调党支部是农村的领导核心，另一方面又强调村委会的自治性质、法人组织，村委会主任是法人代表。如果强调村委会的自治性质、法人地位，也就是说，村委会是权力中心、决策中心，党支部就有可能被架空，党对农村工作的领导难以体现。

为了解决这一问题，上海市有些农村社区提倡党支部书记和村委会主任一人兼。但这种提倡没有多大的现实性。因为，村民委员会实行直选，谁都不可能保证所有的村委会主任都是党员。显然，在农村社区中党支部书记和村委会主任分设的村里，矛盾是不可避免的。党支部和村委会究竟何大何小、何主何从的争论，或轻或重，普遍存在，有的村甚至为了争权夺利，发生械斗，发生血案。

作为法律，只是在一些大的原则上做规定。因此亟需在《村民委员会组织法》的基础上，制定相应便于操作的村委会和党支部职权的细则，创造性地开辟出村民自治的新局面。

党的领导是社会主义国家民主政治建设不可动摇的基础。当前，在上海市农村社区中村党组织和村民自治组织之间，村党组织居于领导地位。但村党组织的领导权威不仅来自历史形成和制度规定，更来自村民的认同。时代的转换和价值观的变化，使农村党组织的领导权威面临挑战。而实行村民自治以后，农民有了选择自己领导人的可能，更使这一挑战成为严峻的现实。

农村社区党支部的权威受到挑战，其原因是多方面的，主要还是自身原因：一是党支部的自身建设抓得不紧。在以经济建设为中心的时期，一些村党支部把发展经济当成唯一的工作，过多地处理村民自治中的事务，相对分散精力而忽视了党支部的自身建设，造成支部班子软弱涣散，无力带领村民探索改革之路；党员教育和管理的疏忽，致使党员发生思想不纯、作风不正的问题，在群众中严重丧失威信，这样的村党支部当然也就起不到核心作用了。二是领导村民发展经济是农村党支部树立权威的基础。但是相当一部分村党支部缺少带领群众发展经济、实现共同富裕的本领，有些村党支部在发展社会主义市场经济面前显得束手无策。党支部无力带领村民致富，即缺乏号召力与凝聚力，严重影响其在农村基层组织中的核心地位。三是一些地区农村的基层党组织由于党员年龄老化，新党员发展缓慢，有的党员长期不过组织生活，起不到先锋模范作用，跟一般群众没什么区别，致使党的组织削弱，甚至处于软弱涣散状态，宗教、宗族势力趁虚而入；有的农村基层党组织已逐渐丢失阵地，直接影响党支部在农村自治中的领导作用。这些情况使得村党支部实际地位和作用下降，自身权威受到削弱。许多村民对党支部的信任降低，对党组织的活动表现得十分冷漠。一些村民甚至把党支部看成了普通的村民组织，认为党员不党员，只差几角钱的党费。

一方面是部分党员不敢理直气壮地运用党的权力，一方面是部分农民，其中不乏别有用心者积极争夺农村政权，有的地区农村一时间出现党的领导弱化的现象。同时值得注意的是，在村委会选举过程中，村民积极参选竞选是一种好现象，但是不能否认，积极参选，争当村委会成员尤其是村委会主任的人选，其动力和目的是不完全一样的。大多数参选的人员是运用村民赋予的权力带领群众致富，发展农村经济，改变落后面貌，走上致富道路，为群众办点实事。也有少数却是想利用手中的权力以权谋私，获取个人或宗族的利益。极个别人因为和党支部书记或某些村民有矛盾，存在报复心理，想借村委会成员或主任职位同支部书记或村民对着干。有的村选举工作一结束，新当选村委会不经过任何法定程序就马上封账、封车、封门（村办公室的门）、封印、封厂。有的新村委班子一继位，就置国家的有关法律于不顾，抢卖宅基地，毁林卖树等等。还有村委会凌驾于村党组织之上，不服从社区（镇）党委的领导，对社区（镇）政府分配的任务拒不完成。凡此种种，由于部分农民政治思想觉悟不高，加之有干群之间的历史积怨，因而这些不正常的现象也得到部分群众的支持，村党支部面临的形势十分严峻。

二、“村民自治”制度下农村基层党组织发挥领导作用的途径探索

如何适应村民自治的新形势，解决新形势下出现的新问题，成为农村基层党组织发挥好领导核心作用所必须面对的一个现实课题。从宏观上应该看到，村民自治给加强和改善党对农村工作的领导带来了难得的机遇。实行村民自治，让村民当家作主，有利于促使村党组织更新观念，转变工作作风，学会在新形势下做好农村工作，推动领导活动的创新；属于村民自治范围内的村务决策权交给了村民，农民群众参与对重大事项的讨论和决定，有助于领导决策的科学化；实行村务公开、民主管理，可以有效地防止干部滥用权力，促进农村廉政建设；村民自治还可以更有效地解决“有人管事”、“有钱办事”、“有章理事”的问题，为加强农村基层党组织建设打下坚实的基础。

党的十七届三中全会强调：“要完善党领导农村工作体制机制，强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。”《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》是党和国家现阶段领导、规范农村工作的根本性文件，农村基层党组织发挥领导作用必须以其为指导。

（一）进一步提高认识，把握好农村基层民主建设的科学内涵。在现阶段，农村基层民主最基本的实现形式是村民自治制度，完善和发展这个制度，是当前加强基层民主政治建设最直接、最具体的工作。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个重要环节，这四个环节是统一体，相互联系，不可分割。因此，我们在工作中必须全面把握，整体推进。首先，民主选举是村民自治的根本。村民委员会的选举要严格依照法律法规来进行，在坚持公平、公正、公开原则的基础上，通过村民面对面直接的选举，真正把群众拥护的思想作风好、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进领导班子。其次，民主决策是村民自治的重点。要建立和完善村民代表制度，并赋予真正的权力，保证不使其成为一种形式。村里的重大事务以及村民关注的热点、难点问题的处理，都要事先召开党员大会讨论，再提交村民会议和村民代表会议讨论，按大多数人的意见，实行民主决策。第三，民主管理是村民自治的关键。要根据党的方针政策和国家的法律法规，由村民自己管理自己的事务，结合本地实际，由全体村民讨论并制定村民自治章程和村规民约，使“自我管理、自我教育、自我服务”落到实处。第四，民主监督是村民自治的保证。特别是对村务公开的形式、程序、时间、内容要作出明确而具体的规定，防止假公开，让村民了解实情，实行监督，尤其是村级财务必须至少一季度公开一次。同时对被评议为不称职的干部，应按照法律规定的程序进行调整。

（二）理顺“两委”关系，建立以党支部为核心的农村基层党组织。首先，要理顺关系，明确党组织的核心地位。村党支部是村级各组织和各项工作的领导核心，实行村民自治是党赋予农村基层组织的一项重要职责，只有在党组织的领导、组织和监督下，村民自治才能顺利开展。因此，党的基层组织必须加强对这项工作的领导，并努力使党的领导贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的全过程。其次，要从制度上合理划分党支部和村委会的职权范围。村党支部和村委会是领导和被领导的关系。要依据《宪法》、《党章》和《村民委员会组织法》的有关规定，结合农村工作实际，制定完善村组织工作的制度规范，要针对两委会之间的矛盾，划定权力的界限，及时出台“村两委会职能关系的若干规定”等制度，对村支部和村委会各自职责、履职程序和应注意的事项作出明确规定。村党支部和村委会在职责职能上要有分有合，党组织管方向性的“大事”，特别是将本村的公共事务与公益事业的管理权还给村自治组织。第三，要改变村党支部作用方式，提高村党支部的领导威信。要进一步推广“两票制”，努力使村党支部干部的作用符合群众的意愿，得到群众的信任与支持，即在农村党支部的选举中，先组织民意测评，让村民对党支部投“信任票”，票数过半者才能为候选人，由全体党员投“选举票”。

（三）注重实施“三改”，创新村党组织的领导方式。农村基层党组织在摒弃传统的包揽型领导方式之后，坚持而不是放弃、加强而不是淡化党的领导，关键在于推进领导方式创新，努力探索和丰富村级党组织的领导方式，注重实施“三改”，改善党的领导。首先，改“管百事”为“抓大事”。村党支部作为村各项工作的领导核心，要始终把握全局，观察判断形势，通过学习努力掌握有关法律知识和经济工作知识，提高领导决策能力，抓准农村基层民主建设中的重点环节，防止“胡子眉毛一把抓”，特别是加强对村委会的管理和监督，把村里的重大问题和重要事项处理好。其次，改“指令式”为“服务式”。村党支部要克服少数党员干部搞家长制、个人说了算，或简单地以组织决定的方式处理问题的陈旧方式，而是善于用说服、示范和服务的方法来推动农村工作。积极服务村民自治组织，让广大农民群众共同参与民主管理，发挥党组织在村民自治过程中的牵头作用。第三，改“以人治村”为“以法治村”。改变过去那种遇到矛盾习惯于个人出面做工作的做法，变简单随意为依法办理，变个人说了算为民主决策。制定并认真执行村民自治法规和村务公开制度，使村民管理有章可循。

（四）建立党员与村民代表的工作联系制度，拓宽村党支部领导工作的渠道。首先，要提高村支部成员和广大党员的素质。要尽快制订农村基层干部和党员的教育培训计划，通过各类理论和业务知识的学习，健全“三会一课”制度，切实增强市场经济条件下驾驭农村全局工作的能力，学会用新的诸如经济的方法、民主的方法、法制的方法和思想教育的方法来做工作，通过转变领导方法和改善领导方式来加强对村民自治的领导，改变党内民主滞后于党外民主的状况。其次，要提高村民代表的素质。由于村民代表具有提出议案权、投票表决权、监督评议权，反映意见和提出建议，因此，要教育村民代表自觉履行职责，提高自身修养，经常联系村民，按时参加会议，遵守会议纪律，树立公正意识，模范遵守国家法律法规和政策，带头执行村民自治章程和村委会、村民代表会议所作决定。第三，要建立党员与村民正常的工作联系制度。当前虽然情况相当复杂，农村居民代表不能履行职责甚至与村级党组织、村委会对着干的现象也时有出现，但村民代表总是生活在姓氏、宗族及各种势力范围内，只要全体党员有党性原则、组织观念强，就能变被动为主动。可根据党员平时与村民代表的个人关系及亲情、族情和友情建立起工作联系制度，可以一对一，也可以一对二三名村民代表，从而有针对性地把党组织的工作意图及时地向他们宣传、解释和灌输，在工作条件成熟的基础上，再召开村民代表大会讨论通过建议、意见，既可以让建议、意见获得通过，又可以形成融洽的“两委”以及“两委”与村民代表大会的关系。

（五）带领群众共同致富，凸显党的核心领导。目前，受市场的影响和自然条件的限制，农民收入增长幅度趋缓。村党支部要急农民所急、想农民所想，花心思、花大力发展农村基层各项集体经济，党支部书记要做发展社区社会经济的“领头雁”，既要带头致富，又要带领群众共同致富。首先是要选准路子，找准方向。村党支部要发挥自己的信息优势，主动帮助农民找项目、搞调查，把握市场行情，并及时把最新的市场动态反馈给村民，引导农民发展特色经营。第二是要作出样子，发挥示范效应。俗话说：“党员带了头，群众有劲头。”农民大多有怕担风险，图稳当的想法，不敢大胆创业。村党支部成员要积极发挥带头致富，带领群众致富的“双带”作用。第三是结成对子，开展帮扶活动。通过发展“党员干部联户”活动，进一步完善党员联系户，党员责任制，建立为农服务中心等，帮助村里困难户发展多种产业，为他们提供技术服务。村党支部只有真正为民办实事，办好事，切实解决农民的实际困难，才能树立党的威信，实现党的核心领导作用。

作者单位：中共浦东新区区委党校

■ 责任编辑：晏蔚青