“两田制”在化解三农问题中的现实作用

朱振辉

[内容摘要]“三农问题”是事关全面建设小康社会的大局问题，是党的工作的重中之重。影响解决“三农问题“的核心是土地问题。当前农村土地问题发生了一系列的变化，需要关注解决。我们要以科学发展观为指导，探索化解“三农问题”的有效途径。在现行土地制度基本框架下实行“两田制”。是当前化解“三农”瓶颈制约问题的有效途径。

[关键词]三农问题；农村土地制度；两田制；土地流转。

党的十七届三中全会指出“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局”，是全党工作的重中之重。我们必须认真解决“三农问题”。而影响解决“三农问题”的核心是土地问题。目前农村土地问题发生了一系列的变化，亟待关注解决。坚持科学发展观，统筹城乡发展，推进新农村建设，全面建设小康社会，必须完善和创新农村土地制度。当下农村土地流转中存在的不少突出问题应该积极解决，实行“两田制”是化解当前三农问题的有效途径。

一、当前农村土地制度方面需要关注的几个问题

1.农村土地产权不清晰现状不利耕地的保护。宪法和法律明确规定了土地属于国家和集体所有。《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。其中“农民集体”这个概念的内涵尚需进一步明确，因为“农民集体不是法律上的‘组织。而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义，不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体”。在农村不少地方，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。而基层政府也借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转。不少地方还有借口搞“开发区”“加工园”“旅游区”以及房地产等未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象。就农户而言，农民认为自己的承包地，其所有权和处置权都属于个人，自己当然可以在承包地上挖塘、烧窑、建房、盖厂等，随意转让、租赁，甚至买卖。由于土地产权的不清晰，造成了土地所有者主体的模糊性，显然不利于农村土地规范管理和综合利用。不少耕地转做他用，粮食减产，失地农民增多。不安定因素积累。

2.当前土地承包现状使农民收益增幅停滞。农村家庭联产承包责任制的实行，带来了中国农业的快速发展和整个国民经济的较快增长，举世瞩目。1984年之后，中国农业增长放慢，其深层次的原因在于既定的土地制度安排已达到了新的均衡而不再有额外收益。农业生产的边际效益在递减，趋向于零。在90年代，由于农民负担较重，土地收益为负增长。进入新世纪，国家主动采取了“三减免，三补贴”和退耕还林的政策，对于调动农民种粮的积极性，稳定农业起了明显作用。但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产不可能维持的太久。农民朴质但也最实际，他们会算比较利益，按现在的物价计算，一亩旱地的产值不过1500元，去掉种子、化肥、农药、机械作业等投人，净收益不过1000元。如果出外打工，一般情况下，年收入可在1万元以上。由于土地的收益空间己很小，“靠天收”的状况尚未摆脱，农民权衡之后，纷纷选择出外打工挣钱。安徽、河南等省份的“打工潮”正是这种现象的反映。农村中的许多家庭只留下老人、妇女、儿童固守在承包的几亩土地上。有些土地也就闲置撂荒。

3.农村土地流转现状不利于市场化问题解决。现代农业的发展。必须解决好土地流转市场化的问题。由于土地产权主体不明晰，监管不到位，农村土地流转过程中确实存在着诸多不利于市场化的问题，主要表现在四个方面：第一，流转无序。农户认为，自己的承包地自己做主，在流转问题上具有很大的主观随意性，既不遵守法律与政策规定的转包、出租、互换等方式进行流转，也没有法定的手续，一切按熟人社会习惯办事。第二，租金失当。当前“土地在向种田能手集中”的过程中，时常是出租方不合理要价，而承租方则把价格压得很低，士地流转价格难以确定，不利于农业产业结构的调整优化，不利于发展规模产业。第三，缺少合作。当前农村矛盾也较为复杂，既有相邻不动产引发的矛盾，也有承包户与村干部发生的矛盾，这些矛盾也会在土地流转中表现出来。惯常的方式就是不合作、不配合，为了，个人利益人为阻碍土地流转工作。如，2006年4月，阜阳杨楼孜镇从山东引来种菜能手，规模种植反季节蔬菜。涉及土地的农户59家，因为有户农民坚决不同意把自己的土地转租出去，致使该项目搁浅。第四，变相买卖。农村确实存在着大量的土地私自买卖现象。买卖土地建房，买卖土地烧窑，买卖土地建厂等等，不一而足。农村土地流转市场混乱，缺少有效监督，亟需规范管理。

4.地块零散，人地不均，矛盾彰显。农村家庭联产承包责任制实行的初期，许多地方为了体现均等和公平，在土地分配中自然考虑土地的面积大小，距离远近，地力肥瘦，水利交通等等条件，按好坏、远近、肥瘦等进行一次性的搭配均分。因此在土地占有上显得十分零碎，各户土地犬牙交错，给耕作与经营造成很大困难。随着时间的推移，生老病死、婚丧嫁娶、迁出流人等等原因，各地曾经大体均等的土地拥有情况，现在变得越来越不平均。一些家庭人多地少，一些家庭人少地多。按照“增人不增地，减人不减地，土地承包30年不变”的政策要求甚至长期不变，那些没有和少有土地的农民就感觉到现在土地分配不均，有失公平，要求对土地进行调整。

5.安农固本，重保障，轻发展。对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障功能。农村家庭承包制度在促进农村经济的发展和农村社会的稳定的同时，电加深了农民过分的恋土情结，安土重迁。如果农民不能有一个稳定长期的工作可作，一般不愿轻易放弃承包地。农村土地过强的社会保障功能己明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程及农业技术的大规模推广应用，已不利于土地的合理流转，不利于农业生产的进一步发展。

二、实行两田制是化解“三农”问题的有效途径

1.“两田制”的基本内涵。所谓“两田制”是指把农民承包的土地整合为两部分，一部分为基本生活保障田，一部分为增加收益的发展田。“保障田”用于农民基本生活保障，要长期稳定不变，故为保障。“发展田”用于农业规模化经营、产业化发展或非农建设，以提高农民收入，故为发展。“保障田”由农户自主经营，“发展田”由承包的个体或经济合作组织经营。明显不同于土地承包制以前的“自留田”和“集体田”。从形式而青。它有似于山东省平度市的“两田制”。山东省平度市的“两田制”是将农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，作为农民生存的需要，“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。但是此“两田制”也非彼“两田制”。最大的区别在于它能适应

现阶段生产力发展的要求，体现公平的价值观要求。通过“发展田”按人口多少进行配股分红，实行股份合作制。

2.“两田制”的实施运作。两田制适用于人均地亩超过半亩的农村区域。各地情况各异。应因地制宜，基层组织把农村土地归零为整，重新发包。发包时分“保障田”与“发展田”两部分进行，同时进行确权登记，以集体内部农户为一方当事人，村集体组织为另一方当事人，按每人一定量的标准，发包给每户一块“保障田”，其余土地统归为“发展田”。

“保障田”是以农户为单位，先按家庭成员每人0.5亩的标准发包。之所以如此，是因为按现在全年的每亩产量(夏秋两季作物)计算，每人0.5亩的承包地足可以保障农民基本生活问题，能够保证有粮吃。“保障田”一旦发包之后，保持长期稳定，确权登记，不再调整，叫做“增人不增地，减人不减地”。以家庭为单位所分得的“保障田”相对完整，不零碎，便于农民耕种，既避免农民到多个地块劳作，又可以让农民放心投资，让农民“有恒产，有恒心”。在“保障田”上充分享受承包经营权、收益权及所有权以外的物权。

如果承包方由于生产、生活或其他原因所需，“保障田”可以流转。流转方式可以有转包、出租、互换、转让，以及把土地抵押而获得资金。如果承包方举家迁入城镇居住，不再从事农业生产，村委会在与承包方协商一致的基础上，可以把“保障田”收回变成“发展田”，并给承包方一次性经济补偿，补偿标准可按当年总净产值的10倍进行计算。

“发展田”按当时发包“保障田”的人口数平均分配，人均地亩数折为一股。以后以每年的人口数去除“发展田”算出股数。“发展田”由村委会在召开村民大会或村民代表会议的基础上，通过公开竞标对外发包。每年所得收益按股份进行分配。“发展田”要做到“增人增股，减人减股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

“发展田”采用出让的流转方式，农户只能出让给村委会。村委会应以当年的股权收益的20倍左右的价格进行补偿。

3.需要与“两田制”相适应的几项改革措施。第一，配合新农村建设稳步推进。我国正在进行新农村建设，各地都在加快乡村基础设施建设，加快村庄规划和人居环境治理的改善。农村生活环境和村容村貌在不断变化。但是各地情况各异，突出的问题也就各不相同。在新村规划建设中，乡村腾空的土地应归村集体所有，或作为机动地调整，或作为公墓地，或者作为“发展田”。政府应该在调查研究的基础上及时出台指导性意见或规划措施，解决农村急需的建房用地、殡葬用地等实际问题。第二，户籍制度要进一步改革。我国现行户籍管理制度虽做出了重大改革，人口流动的限制己基本取消，但人口的迁移限制门槛还不少。大量的农民工在城市生活处于二等市民，境遇尴尬。因此，要改革和消除户籍管理中不合理的内容，为人口流动，公民迁移提供方便，既要允许农民迁入城市。成为城市居民，又要市民迁入农村，成为农村居民。这样，有利于“保障田…‘发展田”的流转，有利于“两田制”的实施。第三。推进和完善覆盖城乡的社会保障制度。要建立覆盖城乡的全社会保障制度。逐步取消城乡社会保障标准不一的差别。建立工伤、医疗、养老，社保等社会保障缴纳支付全国一卡通制度，彻底消除农民工流动的后顾之忧，促进农村富余劳动力向城市转移。推进城镇化的发展，提高城市化水平，保证“两田制”的顺利实施。

3.实行“两田制”的现实意义。农村实行“两田制”，是深入贯彻科学发展观，落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的有力举措，具有鲜明的时代特色和现实意义。土地连块承包经营，既便于农民耕作，提高土地的生产率，又有利于农业规模化经营、产业化发展。户籍制度的改革及社会保障制度的建立健全，大量的农村富余劳动力可以转化为城市的产业工人，推进工业化的进程，提高城市化水平。新农村规划，集中建房，既有利于新农村基础设施的建设，又有利于社会治安综合治理，还可节约大量的土地。“发展田”的管理经营，可以逐步培养农民形成契约意识、合作意识、发展意识、权利意识等，有利于培养新型的农民和新型的农村道德观念。“两田制”实施的土地调整中，按人口来界定和分配土地股份权，可以体现出同一地域内的农民对土地收益享有平等、公正、合法的权益。为发展而调整土地，同时还可以有效缓解人地矛盾的紧张状况。农村现有土地制度保持长期稳定性和收益分配的公平性，有利于构建社会主义和谐社会。

三、实行“两田制”与现行土地制度的关系思考

“两田制”究其性质而言是一种与土地不动产相关联的物权制度。实行“两田制”，是宪法和法律关于土地所有权归属的制度体现，是贯彻落实党的十七大精神，特别是十七届三中全会精神的实践形式，不是对现行土地制度的否定，而是在现行土地制度基本框架不变的前提下进行的稳定、创新和完善。

1.明确土地所有权归国家所有和区域集体所有。国家对现行的农村土地制度进行改革。明确土地所有权属国家所有或者区域集体所有。对于城镇化土地，确定为国有；对于乡村土地，确定为区域集体所有。因为一定的区域内的发展水平大体相当。国家对现有的农村土地进行调整，委托村委会调整和管理。村委会与国家和区域集体组织之间是委托与代理关系。村委会把土地调整为“保障田”与“发展田”两部分。“保障田”给予农民永久承包权，“发展田”由村委会发包给农业经济合作组织或农业能人，每年收益按股份发放。“两田制”的实施，进一步明确了农村土地所有权的主体。避免了现行农村土地法规中“村农民集体所有”“乡(镇)农民集体所有”“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的模糊概念。农村土地国有，或者区域集体所有可以在不改变现有的土地基本制度的前提下，做一新的界定，制定法律或者法规加以规范。

2.真正体现以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。稳定和完善土地经营制度，农民在“保障田”上依法享有充分的自主经营权，村委会和各级政府不干涉、不过问。这是分散经营。农民自主自由，各展其能。村委会通过招标发包“发展田”，农民监督，这是集中经营，农民依法维权自治合作。通过这两种方式的经营，真正实现《土地承包法》所规定的“以家庭承包经营为基础。统分结合的双层经营体制”。

3.实现土地承包关系长期稳定，不断增强农民土地收益的公平性。实施“保障田”与“发展田”形式的两田制，让农民在“保障田”上享有永久的承包权。可以使农村土地承包关系长期稳定，真正做到“增人不增地，减人不减地”。让农民在“发展田”上享有股权及其分红，可以使农村土地收益做到动态流动，“增人增股，减人减股”，土地财富分配更趋于公平与合理。

总之，农村土地制度是“三农问题”的根本。解决“三农问题”中的瓶颈制约问题，就必须改革现行的土地制度。我们要以科学发展观为指导，贯彻十七届三中全会的决定，积极探索化解“三农问题”的有效途径，创新体制。而在现行土地制度基本框架下的“两田制”，虽然不能完全解决农业发展过程中的诸多问题，而其本身实施还有许多工作要做，但就其解决“三农问题”的思路和实际效果而言，其应不失为一种好的方法和途径。