我国基础教育治理模式的实证研究

吴景松

[摘要]公共治理兴起于20世纪后期，强调公共事务治理的公共性、公益性，倡导分权、民主、共享、互利等理念。这与我国改革开放后的基础教育治理改革的趋势相吻合。笔者依据治理理论，审视我国基础教育治理实践，提炼治理模式，为地方政府转变职能和进行教育服务决策提供参考。

[关键词]地方政府；基础教育；治理

“治理”起源于20世纪60、70年代西方政府的治道变革，是公共领域改革中对政府失败和市场失灵的一种理论回应。“治理”是使公共利益最大化的社会管理过程。它是政府与社会公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。其重要特征体现在：一是治理结构的改进与变革。即公共事务的治理由单一的政府主体转向政府、市场与公民社会的多元化主体；=是治理方式的多样化与结构化，即治理采取何种工具更有效，以及工具之间关系的结构化。而今，在义务教育后普及阶段，人民群众对教育提出了新的要求和期待。作为义务教育供给的重要主体——政府，如何改善学校、社会之间的关系架构，以更好地提供充足、优质的教育服务呢?研究者以一线校长为对象，通过调查和实地研究，力图揭示出我国地方政府在教育治理中存在的问题，并提出相应的对策。

一、研究方法

1、研究对象

为了揭示出我国基础教育治理模式的总体特征，本研究以不同区域的基础教育学校校长作为研究对象。校长是全面负责学校事务的一把手。本次问卷依托华东师范大学校长培训中心、浙江教育学院校长培训中心、安徽教育学院校长培训中心等等单位。先后共发放问卷380份。回收332份，有效问卷312份，问卷有效率为93.98％。此外，研究者依据该材料在安徽、江苏、上海、浙江等地区对40位基础教育学校校长以及中央教育科学研究所赣州教育综合改革实验区的有关学校校长进行了深入访谈。

从表一的基础教育学校校长的总样本中分析，总的有效样本人数为312。第一，在性别上，男性校长276位，占88.5％；女性校长36，占11.5％，呈现出学校校长男性化特征，总体上还是符合我国基础教育学校校长的分布实际性比例占绝对优势)。第二，从年龄上看，40－49岁的校长222位，占71.2％，而40岁以下和50岁以上比例相当，其中40岁以下比例逐渐增高，这与我国学校校长年龄结构发展趋势也基本相符；第三，学历层次则是以本科为主，这说明我国基础教育阶段的校长继续教育与《中小学校长培训令》的实施已取得阶段性成果；第四，学校地处大城市、区县级城市与乡镇农村比例相近，有助于了解基础教育在不同环境中的发展状况；第五，公办

学校占90.4％，民办学校占9.6％，与我国当前的基础教育学校格局相吻合，说明公益性特征明显的基础教育主要是由政府来承办：第六。从学校层次来看。基本上反映我国具有特色的基础教育学校体制。初级中学占10.6％，普通高中占43.6％，完全中学占45.8％。这有利于揭示出我国地方政府对高中与义务教育学校阶段的初级中学之间的管理是否有差异；第七，任职年限中2～5年129人，占41.3％，5年以上128人，占41.0％，说明样本中校长具有比较丰富的工作经验，有助于把握地方政府及其教育政策对学校的具体影响。能够较为真实地反映某一区域的地方政府对公立学校的管理情况。

2、研究工具

本研究采用的《基础教育治理模式的调查问卷》，是研究者依托公共治理理论自行编制的。该问卷先后在江苏、浙江、安徽、山东等地进行了四次预测和修订。问卷由两部分组成，第一部分是有关被调查学校校长的背景资料；第二部分是基础教育治理模式的调查项目，由三个维度六个层面组成，共30个项目，26个正向题，4个负向题。在第：部分，治理理念维度中的效率取向通过重点中学政策、高考升学率、优秀师资的配置等项目测量；公平取向通过就近入学政策执行、贫困生助学体系、城乡中小学办学条件均等化等项目测量。治理结构维度中的直接干预通过教育行政部门对学校财务、人事干部任免、教育教学等方面是否直接干预来测量：宏观调控通过地方政府为学校提供信息服务、制定教师流动政策、监管学校教学质量等项目测量。治理方式维度中的侧重计划通过教育行政部门对所在区域内基础教育学校内部的教学考核、基建项目、师资配备、统一考试等方面是否统一安排来测量；侧重市场通过政府是否运用政策、经济手段和社会力量去规范和影响学校教育等项目来测量。

问卷采用利克特量表(Likert－type scale)五点式记分，自“总是”、“经常”、“偶尔”、“很少”至“从不”五个选项，依序给予5、4、3、2、1分。量表中治理理念维度、治理结构维度和治理方式维度三个分卷的Cronbacha信度系数分别为0.7621、0.7313、0.7921，总量表的a系数为0.8452。本样卷信度系数大于0.7，问卷内部各因素之间具有较好的内部一致性和稳定性。此外，本问卷调查结果主要采用平均数差异显著性t检验和方差分析等统计分析方法。以SPSS(15.0版)处理全部数据。

二、基础教育治理模式的调查分析

1、基础教育学校校长对地方政府治理学校的感知差异

表二显示，不同学校校长对地方政府在基础教育治理中不同维度的感知情况。而且每个维度内部的两个层面之间存在非常显著差异，具体表现为：第一，政府在治理理念上的效率取向得分非常显著地高于公平取向得分，即政府的教育治理理念主要倾向于教育效率。譬如，61.2％的校长认为教育行政部门总是积极支持分设重点班与非重点班：62.5％校长认为政府没有努力缩小城乡中小学师资水平的差距；57％的校长认为政府并没有积极关注基础教育阶段的职业教育。该结果的主要原因为：一是基础教育资源是有限的，优质教育更是稀缺资源。基础教育发展不平衡不仅是一个客观问题。而且是一个持续性问题。二是地方政府与学校面临绩效考核，诸如升学率一票否决制，使得效率至上的教育治理取向难以得到根本改变。第二，政府在治理结构上的直接干预得分非常显著地高于宏观调控得分。在教育治理中。政府并没有改变以“权力为中心”的治理结构。政府对学校教育的管理，依然是事必躬亲。例如，73.1％的校长认为政府总是参与学校教学计划的制订：67.6％的校长认为中小学教师流动政策的执行力低：40.7％的校长认为教育行政部门在科研信息上服务不到位：仅20.2％的校长认为政府总是有效地调控中小学学校的招生市场；19.2％的校长认为政府经常通过教育督导部门监督学校教学质量。这些政府行为证明，基础教育体制内的权力配置并没有发生真正的改变。基础教育体制改革虽取得不少成绩。但是形成政府、市场与学校三角权力互动的局面，还有很长的路要走。第三，政府在治理方式上侧重计划的得分非常显著地高于侧重市场的得分。地方政府基本沿袭传统治理所采纳的一些工具，尤其是行政手段在基础教

育治理中被频繁使用。譬如，74.7％的校长认为政府从不借助社会中介机构评估学校质量，这说明非营利组织还难以进入基础教育领域：仅有25％的校长认为政府总是引入市场机制促进公立学校之间的良性竞争，这说明以契约为基础的市场化治理工具运用很少：34.6％的校长认为政府总是努力调动社会力量支持学校教育。这说明政府对社会力量办学还不是足够重视：12.1％的校长认为政府总是支持民办教育的发展。这说明民办教育在我国发展现状堪忧，难以与公立学校之间形成竞争。

2、学校校长在不同情境下对地方政府治理的感知差异

(1)不同性别的校长对地方政府在基础教育治理理念维度的公平取向层面存在非常显著差异(P<0.01)，具体表现为女性校长在公平取向上的得分非常显著地高于男性校长的得分。针对这一结果，笔者对不同层次学校校长进行了访谈，访谈的结果是，男性校长也承认女性校长的公平感更强，因为女性校长主要集中在较好学校和受政策倾斜的落后学校。此外，女性校长在工作中注重沟通、协商和参与等策略，在争取学校资源时占优势。其他维度和层面不存在显著差异。这说明政府对基础教育学校的管理方式向对单一，对教育治理方式的选择具有总体上的一致性。

(2)不同学历层次的校长对地方政府在基础教育治理理念维度的公平取向层面的感知存在显著差异(P<0.05)。进一步分析发现，主要是硕士及以上学历与大专及以下学历的校长之间存在显著差异，而且是前者的得分显著高于后者。其他维度和层面不存在显著差异。结合访谈情况，该结果说明政府在基础教育领域中的人力资源安排出现一种倾向。即学历较高的校长往往分布在不同区域中的较好学校，学校条件相对优越，获取的教育资源也相对较多，从而对政府教育价值取向的公平认同感较强：反之，以大专学历为主的校长更多的是分布在条件相对较差的基础教育学校，获取教育资源相对较少，因而对于教育公平感认同程度低。

从侧面反映出我国教育资源配置不均衡，政府还需要继续完善区域教育资源配置机制。

(3)地处不同位置的学校校长对地方政府在基础教育治理理念维度的效率取向感知存在显著差异，主要是地处乡镇农村和市级及以上城市的学校校长在效率取向上存在显著差异(P<0.05)，而且是前者的得分显著高于后者。另外，公平取向层面则存在非常显著差异。主要是地处市级以上城市的学校校长与区县级城市、乡镇农村的学校校长在公平取向上分别存在显著差异(P<0.05)和非常显著差异(P<0.01)，而且是均是前者的得分显著高于后二者。这也说明，乡镇农村的教育资源相对贫乏，为了实现教育资源配置的效用最大化，出现优质资源向城市集中现象，从而揭示出基础教育需要政府加大教育投入，尤其是在师资和经费方面。

(4)对不同年龄、不同性质、不同学校层次和不同任职年限的学校校长在基础教育治理三维度的感知差异进行方差分析，结果显示，校长在基础教育治理的三个维度六个层面上的感知得分不存在显著差异。但是，研究者依据问卷分析结果，获得以下几点结论：第一，不同年龄阶段的校长对地方政府在教育治理三维度的感知无差异，揭示出政府对学校的影响作用，呈现出连续性和有效性，政府行为左右着学校的发展。第二，地方政府在处理不同办学主体的学校事务过程中，缺乏灵活性和机动性，没有对公办学校与民办学校进行分类指导。从更深层次上分析，地方政府的教育政策供给能力不足，即政策服务能力有待进一步提升。第三，不同层次的学校校长对政府治理的感知出现共性，说明教育国家化过程中政府对基础教育的控制基本没变，意味着学校办学自主权没有真正落实，政府包办教育的局面没有得到明显的改善。第四，不同任职年限的学校校长对政府管理基础教育的感知趋同，证实基础教育制度的路径依赖在学校层面非常显著。即现行基础教育制度对学校的约束是持续存在的。具有一定的稳定性和延续性。

三、结论及思考

基础教育治理的出发点立足于其公共性、平等性，其功能是为了提供优质高效的区域公共教育服务。世界各国以及不同地区在这一点上具有共同之处：由国家或地方公共权力机构承办公立学校教育：用义务教育保障教育机会的均等，实现教育普及。调查结果证明，我国的基础教育治理的价值取向与世界各国基础教育的发展趋势是相吻合的，即主要由政府(包括中央政府和地方政府)来提供基础教育服务。调查结果还显示，我国地方政府对基础教育的治理具有共性，即在基础教育治理的治理理念维度中的“效率取向”非常显著地高于“公平取向”，治理结构维度中的“直接干预”非常显著地高于“宏观调控”，治理方式维度中的“侧重计划”非常显著高于“侧重市场”行为。依据治理理论，这种治理是基于国家逻辑建构的规制型治理模式。这种模式的基本特征表现为：

第一，治理理念倾向效率主义。我国政府倡导教育公平，主张扩大教育机会均等和教育福利。这一理念在2006年首次写进我国《义务教育法》。该法第二条规定：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。与法律相配套的一列教育政策，诸如“两免一补政策”、就近入学政策、政府为农村义务教育负债埋单。都以教育公平为首要目标。不过，由于教育政策停留在模糊的语言表达之中，没有切实落实教育公平的措施，我国的教育公平问题还很严重。现实中，一些基层教育局长迎合教育政策，表面上执行公平政策，具体管理中还是倡导教育效率：而有些基层教育局长自身想进行教育改革，主张在教育公平的基础上去追求教育效率，但是政策环境以及现实的绩效考核导致教育局长难以真正实施。教育公平的缺失。严重干扰了公共教育的公正与公益性的实现。

第二。治理结构偏向直接干预与垂直管理。在基础教育服务提供过程中，政府成为教育的提供者、生产者和管理者。例如，调查中发现，学校对内部的教育教学、教师考核与奖励、设备添置等都做不了主。这说明政府与学校的权限边界极为模糊，易造成政府过度干预学校教育的发展，阻碍学校办学自主权的落实。

第三，治理方式较少运用市场工具。在基础教育治理过程中，74.7％校长认为政府总是不借助社会中介机构来评估学校的水平；65.6％校长认为教育行政部门总是不努力调动社会力量支持学校发展：仅有121％的校长认为教育行政部门大力支持民办学校的发展。由此可见，政府应积极运用市场技术方法和法律手段来调控基础教育发展，以法律的形式确立政府与学校之间的教育事权范围。

第四，政府作为治理主体的责任缺失。政府在教育资源配置、政策制定和提供服务等方面存在严重滞后。(1)经费投入上的缺位。依据2006年的中国教育经费统计情况，有1／3的省份没有达到《教育法》规定的增长要求。虽然中央财政教育支出增幅加大，但国家财政性教育经费仅占GDP的3.01％，没达到4％的要求。(2)教育政策的缺位，指教育政策没有及时制定和出台。诸如，67.6％的校长认为其所在区域内教师流动政策滞后。(3)教育政策执行的不到位。诸如中小学招生市场。59％的校长认为教育行政部门调控不力，另外还有20.8％的校长持中间态度，鲜明地揭示出政府的不作为。

总之，我国基础教育管理权的国家独占性以及强制性与单方性的教育治理行为依然是教育治理的基本内容。在义务教育普及后时代，人民对基础教育服务提出了更高的要求和全新的期待。这种新的要求和期待与现行教育治理模式必然发生一定的矛盾和冲突。它突出体现在：基础教育的公共性与公益性没有获得充分保障，非营利组织在基础教育治理中处于边缘地位，多样化的治理工具的开发与运用滞后。因此，地方政府必须从基础教育的管理者、举办者和监督者的多重角色中淡出，必须从单一的控制者走向“政府主导的多元化治理主体”模式。与这一转变同步，我国地方政府还应做到：树立公平与效率兼重的治理理念，追求基础教育的高位均衡：确立本级政府的治理权限边界，开拓多元治理主体的参与渠道；转变传统的计划治理方式，理性选择“有限教育市场”中的治理工具：规避政府全能的治理行为，重塑政府在教育治理中的“有效服务”功能。