从“上访”到“下访”

王维博

国庆60周年大庆背景下推出的“下访”制度，能否改变当前的信访追究格局？

2009年8月24日，星期一，北京。齐振明一大早就来到位于永定桥附近的国家信访局接待司。齐是河北省晋州市周家庄乡信访助理，此前一天，他接到上级部门的电话，有6个村民因举报村里的账目问题进了京，要求一定要“劝回来”。

自从接任信访助理一职后，齐振明每年都要往返北京好几趟，就为了把这些“告御状”的人“劝回去”。

这是个耗时又耗力的活。当他急匆匆地赶到信访局时，这些人已经在一个老上访户的带领下，进去了。齐振明摇了摇头，搬了块砖头，在接待司的对面马路边坐了下来，一脸焦虑。

这一状况最近有望改观。8月初，中共中央政法委推出一条新规定：对于那些进京上访量较大的省份，中央政法委将派出接访组，就地处理那些可能进京的上访案件，是为“下访”。

为首都减压

信访问题学者、中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这一政策出台的动因，或是在中国60周年大庆之际，为北京营造一个“清净之所”，以免陷入“越是节日越上访”的恶性循环。

陕西来京的一位上访者告诉《中国新闻周刊》，借节日赴京上访，更容易达到以较小成本获得良好结局的效果。其中的逻辑在于：越是重大活动，安全越具压倒性的优势，常用的一个策略是“用承诺换安全”，有些平常棘手的问题，往往就是在这种情况下仓促解决的。有官员称这一做法是“安全挟持”。

但也有可能走向反面。于建嵘说，中央为了强化各级领导责任，建立了各级信访工作领导责任制和责任追究制，要求各级党委、政府“一把手”负总责，中央信访部门对各省的信访数量也建立了统计和通报制度。

这种与政绩挂钩的考核机制，在解决一部分问题的同时，也容易将少数矛盾推向激化。在中央的垂注下，地方政府为了息访，对于信访公民开出一些难于兑现的“白条”承诺，从而诱发更多的信访案件。

不管是对节日抱有良好的期待，还是因受到地方政府的打压的反弹，都使得在国庆60周年前夕，到北京的上访潮暗流涌动。

上述陕西上访者告诉《中国新闻周刊》，很多上访者都在苦苦等60周年大庆，“关键时刻搏一把”。

“我下去，你回去”

在中央政法委文件出台之前，2009年6月10日，中办、国办转发了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》。

《意见》除要求中央政法机关开展“下访”工作外，还要求各省、市、县级政法机关主要领导干部一般每月安排一天接待群众来访，领导班子成员定期轮流接访，并要对定期接访的时间、地点及时公示。此外，意见还要求对群众来信和出访反映的问题能解决的立即解决，并原则上要求在60天内解决问题，回复当事人。

中央政法委的一份宣传工作方案透露，8月20至9月20日，中央政法机关将派出第一批巡回接访组，赴河北、辽宁、吉林、河南、上海5省市开展巡回接访。

而在8月4日至6日，全国涉法涉诉信访工作会议暨信访领导干部培训班在京召开。一位参加会议的知情者介绍，国庆之后还将有接访组下派，但节前只是重点选择了几个省份。

中央政法委秘书长周本顺在培训班的讲话中强调，把问题解决在源头，实现涉法涉诉信访形势明显好转，“为新中国成立60周年庆祝活动创造和谐稳定的社会环境”。

事实上，中央解决这一问题的努力，还可以追溯到更早。今年4月份，中共中央办公厅、国务院办公厅曾转发《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》等文件。文件指出，中央和国家机关有关部门将抽调干部，组成中央信访工作督导组开展下访工作，每年至少一次。

除以上意见外，此前中央对县委书记，县纪委书记、县公安局长的几次轮训，亦被公众解读为稳定基层，减少上访的应急之策。

除了巡回接访，中央政法委在《意见》中首次提出，对合理诉求确实解决到位，实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报。由省级以上政法机关审核后，按有关规定做出终结决定，各级政法机关将不再受理，“以维护司法裁判的权威性和终局性”。

治本之策何在

中国政法大学教师、法学博士王青斌说，对于一些按政策和法律可解决问题却继续上访者，信访终结制度有一定合理性，也能提高信访效率。但一些案件本来就是不合理判决、经过多次上访也未解决，信访终结制度反而堵死了申诉的渠道。

在于建嵘看来，信访之所以发展到今天，主要的原因在于各个机构的功能错位。上访者想反映的问题涉及土地、基层选举、腐败等领域，“这本来是行政救济和司法救济解决的问题，却推给了信访，但信访还是要把球踢给有关部门。”

中国人民大学一位社会学者认为，现在很多人不把司法作为最后的救济渠道，而把希望寄托给信访，一旦这一关口失灵，就可能诱发激烈的社会问题。

于建嵘认为，减少信访的唯一办法是加强执法，以执法终结案件，而不是以信访终结案件。“最重要的是树立司法的最终权威，而不是信访的权威”。

在于建嵘看来，中央和国家机关干部下访，也就是把中央的权威送到地方去。但它并非常设机构，带有临时性质，而且其得到的授权并不明确，也无权直接处理地方上信访工作不力的责任人。“因此实际作用有限，只是治标之策”。★

(实习生李夏楠对本文亦有贡献）