发达国家的政府规制改革及其启示

杨宏山

内容提要 发达国家的政府规制奠基于宪政秩序、法治国家、产权保障、政企分开的制度环境之上。20世纪70年代末以来,西方国家掀起了放松规制运动,激励性规制成为规制发展的新趋势,主要方式有最高限价规制、特许投标规制、区域间竞争规制等。发达国家政府规制的有益经验在于:设立独立的规制机构,政府规制立法先行,放松经济性规制,强化社会性规制,实施成本收益分析,有效监督规制者。

关键词 政府规制 激励性规制 发达国家

〔中图分类号〕D502 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)04-0077-05おお

作为政府管理经济活动的一种特殊形式,政府规制依据有关法规,通过许可和认可等手段,对企业的市场活动实施直接的外部影响。合宜的政府规制有利于防止过度竞争,维护公平交易,增进公共利益,提高经济效率。如同市场失灵一样,政府规制也存在失灵问题。过度的政府规制容易引发企业寻租和政府腐败,从而抑制组织创新,降低经济效率。发达市场经济国家的政府规制,经历了从强化规制到放松规制和走向激励性规制的发展历程。研究发达国家的政府规制改革及有益经验,对于完善我国政府规制具有重要意义。

一、发达国家政府规制的制度基础

发达国家政府干预经济活动,主要通过普通法、反垄断、宏观调控、国有化和政府规制五种形式(注:余东华:《政府与市场:一个管制经济学的视角》,《经济体制改革》2004年第1期,第45页。)。其中,普通法是市场经济运行的基础环境,主要包括财产法、合同法和民事法等,核心是有效界定并保护产权,“西方国家是在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明”(注:周其仁:《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》,北京大学出版社,2004年,第270页。)。反垄断通过间接的司法诉讼干预大企业的垄断行为。不过,政府的反垄断权力要受到独立的司法系统的制衡,反垄断诉讼最终由独立的法院和法官进行裁决。宏观调控是对国民经济实行间接的参数干预,政府只改变企业和个人进行经济决策的环境参数,但不干预企业和个人的决策和行为。国有化通过组建国有公司,或者收购私人公司的股权,从内部对公司进行直接控制和干预,以实现政府的政策目标。政府规制是政府管理经济活动的一种特殊形式,它依据法律和行政规章,从外部对企业的市场准入、产品质量、价格决定、服务条件等实施直接的行政干预。

政府规制是有规可循的管制活动,它具有明确的法律依据和程序规定性,受规制者依法拥有提起诉讼和获得救济的权利。可以讲,政府规制是一种附带前提条件的管制活动。发达国家的政府规制发端于市场经济环境之中,其有效运行有赖于一系列基础性的制度条件,主要包括:

1.宪政秩序

宪政秩序是一套关于限制政府权力,保障公正、自由和安全的综合性“游戏规则”,这套规则不会因为临时性的政治需要而发生变化,不会因为统治者偏好和意志的变化而发生变化,也不会因为统治者的变化而发生变化。用诺思的话说,宪政秩序“使一套综合性的规则体现在客观的法律结构中,这套规则不会因为政治狂热和立法机构的变化而变化”(注:〔美〕道格拉斯•C•诺思:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店,1991年,第212页。)。只有依赖宪政秩序,才能有效地限制和约束政府行为。

2.法治国家

发达国家的政府规制植根于深厚的法治土壤,法律在整个社会中具有最高权威地位。规制机构必须具有法律授权,规制行为须以宪法、法律等具有法律效力的规范为依据,并被限制在法律许可的范围内。以美国为例,规制部门的成立需获国会特别授权,规制机构制定和发布规章的权力,源自于国会的委任立法权。国会通过制定《行政程序法》、《规制弹性法》、《减少繁文缛节法》等法律,对规章的提出、审核、执行和废除进行规范,以防止规制机构滥用权力。④(注:宇燕、席涛:《监管型市场与政府管制:美国政府管制制度演变分析》,《世界经济》2003年第5期,第5、3页。)在规制执行过程中,企业和个人可对规制行为提出法律诉讼。

3.产权保障

产权制度是现代市场经济的基本制度支持之一。有效率的经济组织及其活动必须具有明确的产权界定。(注:卢现祥:《西方新制度经济学》,中国发展出版社,1996年,第153页。)离开了产权,就难以界定企业组织的边界,更谈不上企业如何通过制度和技术创新提高自身的市场适应能力了。发达市场经济国家普遍建立了较为完善的产权制度。一方面,在私人产权与公有产权之间具有一条比较清晰的“楚河汉界”;另一方面,国家对私人产权和公共产权实行同等保护。除非法律具有明确的限制性规定,私人财产的占有、使用、收益和交易权利不受侵犯。

4.政企分开

发达国家政府和企业之间的界限比较清楚。一方面,公营企业在国民经济中所占份额较低。自20世纪80年代以来,发达国家纷纷掀起了新公共管理改革和民营化运动,公营企业的比重呈大幅下降趋势。另一方面,公营企业的运营实行政企分开、政资分开。政府一般通过选派产权代表和董事会成员等方式,对其出资的企业行使所有权,而对企业生产经营活动不进行直接干预。例如,美国公营企业普遍由政府提名董事会,政府董事在董事会中占很大比重,采取董事会领导下的经理负责制,以董事会作为连接政府和公营企业的桥梁。

二、发达国家的放松规制运动

美国被公认为是世界上政府规制历史最悠久、体制最成熟、效果最明显的国家。④为了消除州际贸易摩擦,保障市场健康运行,1887年美国国会制定了《州际商业法》,成立了第一个专门的政府规制机构——州际商业委员会(ICC)。从19世纪80年代到第一次世界大战爆发,美国政府规制逐渐兴起。1929年爆发的“经济危机”,严重破坏了市场经济秩序,并给众多企业和个人带来灾难,促使罗斯福实行“新政”。美国国会通过立法,相继成立了一系列行政规制机构,并赋予这些行政机构以委任立法权。

20世纪30-70年代,美国联邦政府成立的规制机构主要有:食品和药品管理局(1931年)、联邦通讯委员会(1934年)、联邦证券与交易管理委员会(1934年)、联邦海运委员会(1936年)、民用航空委员会(1938年)、联邦公路局(1966年)、联邦铁路局(1970年)、环境保护署(1970年)、联邦邮资委员会(1970年)、国家公路交通安全局(1970年)、消费品安全委员会(1972年)、能源管制局(1974年)和核管制委员会(1974年)等。到1975年,连同州一级的政府管制部门,美国共有100多个政府规制机构,而受规制行业的产值占全部GDP的四分之一。

过多的政府规制直接干预市场进入和企业定价,阻碍了市场机制正常发挥配置资源的作用,抑制了企业家的创新精神、助长了官僚主义和道德风险。20世纪50-60年代,西方社会要求放松规制的呼声很强烈,公众指责规制机构僵化和无能。20世纪70年代,施蒂格勒等学者提出的“政府俘虏理论”,即“规制者是被规制行业和企业的俘虏”,认为从政府规制中获得利益的,不仅仅是消费者,而且包括被规制的厂商以及规制机构本身,它对政府规制的理论基础起到了釜底抽薪的作用。(注:G. J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and management Science, Vol. 2, Spring, 1971, pp.3-21.)此后,在美国学术界,放松政府规制成为不可阻挡的洪流。

自20世纪70年代末以来,以美国为首的西方国家掀起了以放松规制为主要内容的规制改革运动。美国的放松规制首先在民航业取得成功。里根总统任命卡恩出任联邦民用航空局局长,卡恩在民航业引入市场竞争,政府不再用行政审批的办法来干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以竞争性地决定机票价格,也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。投资人也可以决定是否组建新的航空公司。结果,民航票价大幅度跌落,民航服务的市场需求量急剧上升;一些老牌航空公司走向破产,而新进入者因为适应市场形势而欣欣向荣。美国航空业在竞争压力下还创造了“枢纽港模式”——即用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港,然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港。继民航业规制改革之后,美国的铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门,也纷纷放松规制,引进市场竞争。放松规制甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的邮政业务。新兴的快件专递公司挑战政府邮政,使美国的快件业成为全球领先的大市场。

英国在1979年撒切尔夫人上台执政后,开始全力扭转凯恩斯主义经济政策。撒切尔夫人以国有企业私有化作为改革的突破口,实行出售国有资产与开放市场、自由竞争并举。政府有意识地破除了原有的垄断经营局面,培育竞争性市场结构。与美国的情况不同,英国的国有企业比重较大、范围很广,一些基础性行业实行垄断经营。英国政府通过批准设立新公司进入原由政府垄断控制的市场,先形成“双寡头垄断竞争”局面,然后逐步增发经营执照,增加市场竞争者数目,直到完全开放市场准入。继美、英之后,日本、法国、新西兰等国,在电信、电力、铁路、航空、石油及天然气输送、煤气、自来水等行业,纷纷放松市场准入。放松规制促进了自然垄断行业的市场竞争,提高了生产效率和服务质量,降低了价格和收费水平,扩大了市场需求,促进了经济增长。(注:张婧:《放松规制背景下政府规制的重构》,《改革》2004年第4期,第107页。)

放松规制并不意味着政府规制的终结,只是政府规制的领域和环节发生了变化。例如,美国政府放松了对航空业市场竞争的规制,但对安全方面的规制却有明显加强。在欧洲,自然垄断部门私有化以后,政府强化了对这些行业的价格规制。

三、激励性规制的主要方法

20世纪70年代以来,在规制俘虏和放松规制理论的影响下,发达国家的规制实践发生了很大变化。其中,最为显著的是在政府规制中引入了激励机制,激励性规制成为一种发展新趋势。所谓激励性规制,就是在保持原有规制结构的条件下,给予受规制企业以竞争压力和提高生产和经营效率的正面诱因,促使受规制企业努力提高内部效率。(注:余东华:《激励性规制的理论与实践述评:西方规制经济学的最新进展》,《外国经济与管理》2003年第7期,第45页。)激励性规制最早出现于英国。20世纪80年代初,受英国政府的委托,李特查尔德设计了一个价格规制模型,把受规制企业的产品(服务)价格与零售价格指数以及生产效率结合起来,形成了价格上限规制模型。此后,以价格上限规制为主要形式的激励性规制得到广泛应用。

在激励性规制的具体实践中,发达国家不断创新制度安排,形成了多样化的具体方法。其中,较多采用的方法主要有:

最高限价规制(price caps regulation),也称RPI-X定价机制,是应用最广泛、效果最明显的一种规制方法。它把受规制行业的产品和服务价格与零售价格指数(retail price index, RPI)结合起来,受规制行业的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时,该规制考虑到技术进步带来劳动生产率(X)的提高,会使行业的价格下降。具体做法是,由规制部门以合同或命令的形式确定某一产业服务的价格上限,被规制的厂商可以在最高限价之下自由定价,从而促使厂商降低成本、提高效率。1983年,李特查尔德最早提出PRI-X价格上限规制方案,并于1984年运用于英国电信业。(注:陶爱萍、刘志迎:《国外政府规制理论研究综述》,《经济纵横》2003年第6期,第62页。)1990年,美国加利福尼亚州公用事业委员会开始在电信业引入价格上限规制。此后,美国其他各州纷纷仿效。

特许投标规制(franchise bidding regulation),即政府通过投标竞争方式赋予某个企业以特许经营权,从而在投标阶段对服务质量和服务价格形成较为充分的竞争。特许经营权具有时间限制,在特许期结束后再通过竞争投标的形式确定特许权归属,以激励特许企业提高效率。特许投标规制由市场竞争决定价格,而不是由政府管制者决定价格。它提高了垄断性市场的可竞争性,有利于促进企业降低运营成本,能够避免毁灭性竞争带来的不良后果。同时,特许投标竞争还为规制机构提供了进行价格规制所需要的成本信息。企业对垄断经营权的竞争,缓解了政府在进行价格规制时所面临的信息不对称问题。

区域间竞争规制,也称区域间标尺竞争机制(yardstick competition regulation),它以其他区域在生产技术、市场需求方面相似的企业的绩效和价格为参照,制定本区域内受规制企业的价格和服务水准,激励本区域内垄断企业提高内部效率,降低经营成本,改善服务质量。区域间竞争规制促使本地区的企业在其他地区企业成就的刺激下,不断提高企业自身经营管理水平。政府为防止自然垄断企业滥用市场地位,保护消费者的合法利益,需要实施一定的价格或质量规制措施。同时,企业可持续发展也要求具有一定的获利空间。政府可以通过定期调查和公布不同区域的自然垄断产品价格水平,从而打破本地企业对信息的垄断,提高发现真实成本的可能性,为制定合理的指导性价格提供依据。

除上述三种规制机制外,诸如利润分享规制(profit sharing regulation)、联合回报率规制(banded rate-of-return regulation)、社会契约规制(contract regulation)等,在实践中也常常被运用。利润分享规制,是在生产者和消费者之间追求公平分配的一种激励性规制。它让消费者直接分享公用事业超额利润或分担亏损,可以采取购买后退款或为将来购买提供价格折扣(优惠)等形式。联合回报率规制由规制者根据被规制者提出的投资回报率申请,具体考察影响价格变化的主要因素,最后确定一定的投资回报率范围,作为企业在某一特定时期内的定价依据。被规制企业可以在该范围内自主确定投资回报率。社会契约规制由规制机构与受规制企业签订契约,就产品价格、能源消耗、环境保护等相关指标做出约定,并根据企业执行情况,由规制机构采取相应的奖励和惩罚措施。

四、发达国家政府规制的有益经验

1.设立独立的规制机构

发达国家政府规制的机构设置,主要有三种模式:依法设立独立的规制机构;在相关政府部门之下设立规制机构,政府部门直接承担规制职能(注:张会恒:《论政府规制机构形式的选择》,《经济社会体制比较》2005年第3期,第122页。)。比较而言,独立设立的规制机构较少受到政治因素的影响,规制效率较高。独立规制机构普遍实行委员会体制(注:陈虹:《政府规制机构研究》,《理论月刊》2007年第3期,第64-65页。),委员会的组成人员,有的由行政首长提名经议会同意后任命,有的由议会直接任命,有的由不同部门分别派员组成委员会。委员会成员有固定任期,非因法定事由不得免职。委员会实行合议制,集体讨论后再进行表决,遵循少数服从多数原则。规制机构集行政与准立法、准司法权于一体,合议制有利于减少其他部门的干涉和影响。规制机构的经费来源,主要由财政拨款保障,并不来自于受规制的企业,以免受制于被规制部门。

2.政府规制立法先行

立法先行是发达国家进行政府规制的基本特征之一。由立法机关颁布专门法律,以法律形式明确规制机构的规制权力,既可以避免政府出于政治目的而对规制活动施加影响,又可以防范规制机构滥用职权。作为行政机关,规制机构拥有制定和发布规章的权力,如果缺少法律约束,容易出现行政规制权泛滥问题。立法先行,为在相关产业重建规制提供了法律依据。同时,增加了规制机构及其职权的透明度,便于接受社会监督。在美国,国会赋予联邦行政机构制定和发布规制的权力,同时,国会又创立了一套复杂而又规范的运作程序,等于是给马儿套上辔勒,防止具有半立法、半行政、半司法权力的规制机构滥用职权。

3.放松经济性规制

20世纪70-80年代以来,发达国家纷纷开始进行规制改革,放松了市场准入和价格管理等经济性规制措施。美国在卡特总统上任以后,成立了规制审核分析机构,授权该机构对重要的规制规章履行审核手续。1978年3月,卡特签发12044号行政命令,提出用成本—收益分析法衡量规制的效率,尽量使用最少的规制措施。该行政命令还规定,行政机构在制定新规章时,需要对规章影响到的行业、企业、就业和消费者进行分析,新规章的执行应有利于就业和经济增长。1981年3月,里根总统发布12291号行政命令,提出“除非规制的潜在收益超过潜在成本,否则,将不实施规制”,“任何机构提交的对经济影响具有或超过1亿美元成本支出的重要规章,应同时提交该规章对经济影响的分析报告”。里根政府废止了大量的老规章,大幅消减了行政机构的预算经费。此后,美国对航空、铁路和货车运输、能源、银行和电信等行业实行大规模放松规制。这些行业纷纷解除了自罗斯福“新政”以来的“规制下的垄断”体制,按照各行各业的技术特性,重新引入市场竞争。

4.强化社会性规制

在放松经济性规制的同时,发达国家的社会性规制有所加强,政府强化了对环境保护、消费者权益、产品质量、工作场所安全等方面的规制措施。(注:曾国安、李明:《发达国家社会性管制的发展新趋势》,《经济纵横》2007年第9期,第74-76页。)随着社会福利和生活水平的提高,人们更加注重和追求环境、健康、安全和人权。20世纪初,美国媒体对恶劣公共卫生条件的曝光,促使政府开始对食品和药物进行规制。但长期以来,社会性规制的具体进展不大。直到60年代末,环境污染、有毒废物、职业安全等社会问题日益凸显,市场机制根本无法有效解决,社会性规制开始快速发展(注:〔美〕查尔斯•沃尔夫:《市场与政府:权衡两种不完善的选择》,中国发展出版社,1993年,第35页。)。早期的社会性规制主要是针对最终产品或污染、事故等采取措施,属于事后被动的应对问题。20世纪90年代以来,发达国家的社会性规制方式,已由事后被动规制逐步走向事前主动预防、事中积极控制、事后快速处置相结合的全过程规制。

5.实施成本收益分析

政府规制不是免费的午餐,它需要耗费行政和财政资源,同时带来一定的收益。成本—收益分析要求规制机构在提出任何一项规制(规章)之前,首先要进行成本—收益评估,只有当预期收益超过成本时,行政机构才能实施规制。规制实施(规章生效)以后,规制机构每年还要对规章进行评估。从20世纪80年代开始,成本—收益分析被引入了政府规制。1995年,美国国会制定的《无资金保障施令改革法》,规定联邦行政机构在制定规章时,必须使用成本—收益分析方法。该法限制联邦行政机构在没有充分的预算拨款情况下,将联邦命令(规章)强加给州和地方政府,因为这些无资金保障的联邦命令会给各级政府带来财政负担。1997年《规制知情权法》规定,人民有权知道联邦政府规制的成本、收益和经济绩效。

6.有效监督规制者

在规制管理过程中,行政机构集中了准立法权、执行权、自由裁量权和准司法权于一身。对于厂商而言,规制管理提供了大量的“寻租”机会。在厂商提供的利益诱惑下,规制者很容易成为受规制者的俘虏,从而使政府规制偏离了公共利益和社会福利目标。公共选择理论提出,政府工作人员也是“经济人”,也在追求自身利益最大化。因此,不仅企业存在寻租行为,政府也具有主动创租的可能性。为了保证规制机构独立公正地行使规制职能,必须加强对规制机构的监督。要通过外在的刚性监督和约束,保证规制机构及其行为与公共利益相一致。

作者单位:中国人民大学公共管理学院

责任编辑:心 远