法国宪法委员会功能新论

孙轶伟

摘要：提起法国宪法委员会，人们都会很自然地将其功能与宪法监督划上等号。但事实上它却是一个有着宪法监督功能，以平衡政府与议会关系为主要职责的特殊政治机构。从宪法委员会官方网站提供的历年裁决来看，其功能可分为两级。通过第五共和国权力机关运作流程，对其功能进行动态分析，发现宪法委员会的主要功能不是宪法监督，而是平衡政府和议会之间的权力。

关键词：宪法委员会；功能；平衡；新论

中图分类号：DF07

文献标识码：A

提起法国宪法委员会，人们总会很自然地将法国宪法委员会监督宪法的模式作为独立的宪法监督模式与以英国为代表的议会监督模式和以美国为代表的普通法院监督模式及以德国为代表的宪法法院监督模式等量齐观，这一“显著”和“耀眼”的光辉常常“使人忘记委员会还有其他更重要的功能”。以往对法国宪法委员会的研究，多看重的是其宪法监督功能。然而，法国1958年宪法仅仅是将宪法监督功能“委托”给了这一“调整公共权力运作的组织”。也就是说，它事实上是一个有着宪法监督功能，以平衡政府与议会关系为主要职责的特殊政治机构。

一、议会权力与政府权力由来已久的矛盾催生了宪法委员会

法国近代史上，一切矛盾的焦点都是围绕议会权力与政府权力展开的。到了第三共和国，因1875年《宪法》本身就是帝制与共和妥协的产物，它成功地将以总统为中心的行政权力与议会权力限制在了宪政体制之内，没有了帝制与共和的争斗，也就没有了革命与反复。

随着共和派实力的壮大，并经过一系列改革，1875年《宪法》最初确定的总统与议会双权力中心逐渐演变为议会权力中心，总统的权力被大大削弱。议会掌握了立法权，而政府的实际行政部门——内阁，由议会产生并对议会负责，接受议会的监督。议员还拥有对政府的质询权，致使许多内阁都在质询中倒台，质询权成了牵制政府的有力武器。于是，“议会权力中心的形成，使法国成为典型的议会制国家。”强大的议会必然导致政府软弱无力，更迭频繁。戴高乐将军就曾一针见血地指出了法国1785年宪法的弊端：“从1875年到1940年，我们更换过102届政府，而英国只更换过20届政府，美国更只换过14任总统。”

由此，1870年以前帝制与共和之间的矛盾在第三共和国期间自然地演变成了行政权力与议会权力之间的矛盾。基于政治生活的长期混乱后对政治稳定的需求，1875年《宪法》虽成功运行了65年，但是，由于没有有效的权力制衡机制，它的民主宪政基础仍然是很脆弱的。

1944年，法国解放，戴高乐将军出任临时政府总理。当意识到立宪议会将无法采纳自己建立强有力行政权的制宪观点，而自己又无力改变这种局面时，戴高乐决定下野。制宪会议在摆脱了戴高乐的情况下制定了法兰西第四共和国《宪法》，即1946年《宪法》。事实上，这部宪法比第三共和国宪法还要糟糕，原因同样在于宪法所确立的议会与政府相互制约关系中议会的优越地位，以及法国议会中的多党制格局。因此，第四共和国宪法实施后不久就多次面临内阁危机。据统计，到1950年7月，短短的3年时间，政府就更换了8届，其中有两届政府执政仅两天。“在整个第四共和国的12年期间，政府改组22次，平均寿命仅6个月，与第三共和国相当。”“几乎可以这样来描述第三和第四共和国的议会：即成事不足，败事有余。他们推翻了一个又一个内阁，却不能支持内阁应对急需处理的社会危机。”

法国宪政的这一经验表明：在国家权力分配上，总统或行政首长应当成为国家日常的权力核心。议会的权力不能过大，否则，不是导致混乱、屠杀就是导致政府软弱无力、倒阁频繁。事实再一次证明：由于缺乏权力制衡，法国民主宪政多走了许多弯路。

阿尔及利亚危机使软弱无能的第四共和国政府无法应对，于是戴高乐将军被再次推上政治舞台。重新当政后他迅速启动了制宪工程以结束第四共和国，新制宪工程严格按照1946年戴高乐“贝叶讲话”的思想制定了《宪法草案》。1958年9月28日，《宪法草案》交全民公决并获通过。10月4日，《宪法》正式颁布实施，即现行的第五共和国宪法。

1958年《宪法》成功地限制了议会权力而扩大了政府权力，并在议会与政府之间画了一条“红线”，即实现了立法与执法的分权。但是，两权是没有办法制衡的，他们之间有的只能是争斗，于是新的宪法委员会“应运而生”。只是它并非司法权的代替品，不是为了制衡立法权和执法权而生，而是为了平衡二者之间的关系，处理二者是否“踩线”的问题。

二、宪法委员会功能初级分类

宪法委员会是第五共和国最年轻的机构，但是它在第五共和国政治制度中的作用却不可低估。通过法国宪法委员会官方网站上对其历年来的裁决分别按照年份和类型进行的统计归类，可以对其所有的功能类型及功能的重要性有一个清楚的了解。历年判决按类型一共分为17类：

[DC](Controle de constitutionnalite)合宪性审查

所谓“合宪性审查”，即法案在未被公布前，宪法委员会可依职权“自动地”对该法案与《宪法》的一致性进行审查——《宪法》第46条最后1款与第61条第1款分别规定：

“组织法‘必须经过宪法委员会宣告与宪法不抵触才可以公布。”

“各组织法在公布之前，以及国会两院议事规则在实施前，‘必须提请宪法委员会进行审查并就其合宪性做出报告”；

也可依申请进行“不告不理”的审查一宪法第54条与第61条第2款分别规定：

“‘如果基于共和国总统、总理、议会任何一院的议长，60名国民议会议员或60名参议院议员的提请，宪法委员会宣告国际条约中含有和宪法相抵触的条款，则只有在修改宪法之后才可以批准或认可该条约。”

“基于同样的目的，法律在其公布之前，‘可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或60名参议院议员向宪法委员会提请审查。”

综上可知，宪法委员会可以对4种法律法规进行合宪性审查，其中对于组织法与议会规章的合宪性审查是强制性的，由宪法委员会依职权主动对其进行审查；而对于普通法律和国际条约来说则是依申请。

此类裁决自1958年以来一共被运用了574次(见表一)

[LP](Loi du pays)国家法，即对新喀里多尼亚地区法案的合宪性审查

依据《宪法》第13章“新喀里多尼亚相关过渡条款”之规定：“新喀里多尼亚政府的组织及其职能的规范，特别是针对新喀里多尼亚一些议事机构的活动必须在其公布实施之前提交宪法委员会审查……”此规定类似于宪法对组织法与议会规章的规定。

此类裁决自1958年以来一共被运用了2次(见表一)

[L](D6classement)降低等级，也就是说将议会立法文本降低到政府规章级别《宪法》第37条第

2款规定：

“以议会立法的形式规定了行政立法范围的事项，可以在咨询最高行政法院的意见后以命令(décret)来进行修改。在本宪法生效实施之后所制定的这些法律文件，经宪法委员会确认其内容具有上一款所规定的行政立法性质，才可以以行政命令来进行修改。”

法国1958年《宪法》第37条有两款内容，第1款“由法律所规范的事项之外的其他事项属于行政立法性质”是原则性规定，它明确了法律(Loi)与政府条例(Règlement)之间的关系，即由政府对《宪法》第34条以外立法事项来制定规章。第2款其实是对第1款的保证，它分为两种情况：一、如果在1958年《宪法》生效之前，议会已经以立法形式规定了某些属于行政立法范围的事项，那么政府在咨询了最高行政法院的意见后可以直接以命令的形式使议会立法失效。二、如果规定了行政立法事项的议会立法是在1958年《宪法》实施以后生效的，那么政府需先征求宪法委员会的意见，如果宪法委员会认为其内容确属第1款所规定的行政立法内容，政府才可以在咨询最高行政法院后以行政命令的形式对其进行修改。为何要对1958年《宪法》的实施前后做出区分?原因为：1958年《宪法》是根据戴高乐思想制定的一部《宪法》，旨在扩大总统和政府权力，限制议会权力，所以在第五共和国之前的宪法文件中根本就没有对议会的立法权进行限制规定，也就是说在1958年之前议会立法是不受限制的。1958年《宪法》第34条详细列举了议会立法的事项，除此之外就全部给了政府，为了保证政府对议会立法权的分割，于是有了《宪法》第37条。因此，1958年以前因没有对议会立法与行政立法权限的划分，若议会已经以立法形式规定了行政立法事项，那么政府当然可以行使其“立法无效”权。反之1958年以后，则需要宪法委员会来充当“仲裁人”。

[FNR](Fin de non-recevoir)不接受的中止

《宪法》第41条规定：

“在立法过程中，如果法律提案或修正案不属于法律范围或与第38条所规定的授权内容相抵触，则政府或受理议员之议长可以对此类立法提出异议。

如果政府和相关议院的议长不能达成一致意见，则宪法委员会可以根据任何一方的要求，在8日之内做出裁定。”

《宪法》第38条第1款规定：

“政府为执行其计划，可以要求议会授权在一定期限内，以法令(ordonnance)的方式规定本来属于法律范围的事项。”

也就是说在立法过程中，如果议会提出的法律提案或修正案不属于《宪法》第34条确定的议会立法范围，或者议会已经依《宪法》38条之规定将立法权授权给了政府，则政府或相关议院的议长可以对此类立法提出不予接受的异议，如果二者意见不能达成一致，则根据任一方的要求，宪法委员会得于8日内裁定此立法到底属于议会立法还是行政立法。《宪法委员会组织法》第27条规定：“如果出现《宪法》第41条所规定的情况，对于政府提出不予接受的法律或修正案的讨论应立即停止”，是为“不接受的中止”。而之所以规定为“8天内”，是为了防止过分延迟议会立法工作的进程。

[LOM](Compétences outre—mer)海外权限，即国家权限与某些海外领土地区权限的分配

根据《宪法》74条第9款的规定，宪法委员会可以审查一项立法是否干涉了波利尼西亚、圣马提尼克等海外领土地区的立法权。迄今为止宪法委员会只于2007年5月3日做出了一项(见表一)裁定(Décision n°2007—1 LOM du 03 mai 2007)，裁定波利尼西亚地区税收权限属于国家。

[AN](Elections à lAssembl6e nationale)国民议会选举

宪法59条规定，“国民议会议员及参议员选举发生争议，由宪法委员会就其合法性进行裁定。”由于国民议会成员多达577人且由直接选举产生，因此，宪法委员会就国民议会议员选举争议做出的裁决是数量最大的一类，从1958年至今一共做出了2459项裁决，其中仅1993年就做出了804项(见表一)，可见宪法委员会对限制议会权力的重要性。

[SEN](Wlections au Sénat)参议院选举

同样是根据《宪法》第59条的规定，但是由于法国参议院议员人数较少且由间接选举产生，因此参议院议员选举产生的争议较之国民议会就要少得多，50年来，只有104项裁决。(见表一)

[PDR](Eection présidentielle)总统选举

《宪法》第59条规定，“宪法委员会监督共和国总统选举的合法进行。”根据《宪法》第7条总统选举程序及组织法之规定，宪法委员会审查异议并宣布选举结果。此类裁决被运用了114次(见表一)。

[REF](Référendum)全民公决

《宪法》第60条规定，“宪法委员会监督《宪法》第11条、第89条以及第15章所规定的全民公决活动的进行，并宣布其结果。”由此可见，启动全民公决程序的原由有三：一是《宪法》第11条第1款的规定“共和国总统根据已经在《政府公报》上发表的政府在议会会议期间提出的建议，或议会两院联合提出的建议，可以将涉及国家的经济或社会③政策和促进公共服务的，或授权批准国际条约的，虽与宪法不相抵触但却会影响现行制度运行的法律草案，提交公民投票表决。”二是《宪法》第89条规定的修宪程序，也就是说总统可以绕过议会直接将修宪案交全民公决。三是根据《宪法》第15章有关“欧盟”问题的规定提出的全民公决。

但是2008年修宪对《宪法》第11条做了重大补充：

“第2款后增加4款如下：

议会五分之一议员提议，得到十分之一登记在册选民西支持，关于第1款涉及事项的全民公投可以举行。该提议采取法律提案形式，并不得有废除颁布不满1年法律规定的内容。

公投提议的提出条件和宪法委员会监督遵守前款规定的条件由组织法确定。

如果法律提案在组织法规定的期限内未被两院审议，总统将其提交全民公投。

法律提案未获法国人民通过时，任何相同内容的公投提议在投票之日起两年内不得提出。”

这可以算作全民公决的启动原由之四。也就是说，除了总统，议会五分之一议员提议并得到十分之一登记选民附议的话也能启动全民公决。

[ELECT](Divers élections)不同选举

由表三可知，法国的选举包括总统选举、国民议会议员的选举、地方议员的选举以及参议院议员的选举。此类裁决仅限于选举过程中宪法委员会做出的撤销申请和观察报告，共被运用过35次(见表一)，仍然是对选举的监督。

[D](Déchéance)丧权

根据《选举法》第136条的规定，宪法委员会宣布议员“无选举资格”以及“选举资格的丧失”。此类裁决被运用过19次。

[I](Incompatibilité)不可兼任

《选举法》第151条规定，宪法委员会裁决议员的不可兼任并在需要时宣布当选议员的辞职。此类裁决被运用过23次。

[ART16](Avis de larticle 16)宪法16条的意见

如上文所述，《宪法》第16条是关于总统行使特别权力的规定。在2008年修宪之前，宪法委员会对总统这一权力的行使仅享有“咨询权”，因此项权力只被戴高乐将军于1961年使用过一次，所以宪法委员会也只在1961年行使过一回这项“咨询权”。

[NOM](Nominations de membres)成员的任命

[RAPP](Nominations des rapporteurs adjoints et des délégués auprès du Conseil constitutionnel)依组织法规定任命报告人助理及宪法委员会代表

[ORGA](Décisions intéressant le fonctionne—ment du Conseil constitutionnel)涉及宪法委员会功能的裁决

[AUTR](Autres textes et decisions)其他决定。如公共意见

三、宪法委员会功能二级分类

宪法委员判决类型的17种官方分类纷繁复杂，因此本文在此基础上进行了再分类(见表二)。除去对委员会成员、报告人助理、代表的任命以及涉及委员会功能的裁决等“内部事物”及“其他”外，法国宪法委员会的功能大致可分为4类，即宪法监督、权力平衡、权力制约与权力保护，其中权力制约又分别包括对总统权力的制约与对议会权力的制约。

体现其宪法监督功能的裁决有两类：DC和LP，即对普通法案及新喀里多尼亚地区法案的宪法监督；体现其权力平衡功能的裁决有三类：L、FNR和LOM，即平衡议会与政府之间的立法权限以及国家与海外辖区之间的立法权限，但后者只被使用过一次；体现宪法委员会对总统权力制约的裁决类型有PDR和AR16，即对总统选举以及对总统行使特别权力的监督。体现其对议会权力制约的裁决类型有SEN、AN、D和I，即对议会两院议员选举的监督以及对议员身份的丧失及有无选举资格作出的裁决。最后体现对权力的保护功能包括REF及ELEC两种类型，即对全民公决及普通选举的监督。

法国著名公法学家，图卢兹一大校长亨利·鲁西荣(Henry Roussillon)教授在其《宪法委员会》一书中，将宪法委员会的功能分为两类：一类是对公民基本权利的保护，另一类是宪法委员会与最高权力机关之间的关系。本文支持这一分类，也就是说将表二中的宪法监督与权利保护列为对公民基本权利的保护；将权力平衡与权力制约列为宪法委员会与最高权力机关之间的关系。

四、宪法委员会功能动态分析

第五共和国沿袭第四共和国的两院制议会体系，即议会由参议院和国民议会组成，参议院由间接选举产生，国民议会则由直接选取产生，二者之间的联系主要是法案往来(见表三)。直接选举产生总统，总统任命政府，总统解散国民议会，政府对国民议会负责(见表三)。

《宪法》第56条第一款规定：“宪法委员会的成员为9名，任期9年，不得连任，每3年改选1／3。其中，3人由共和国总统任命，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。”同时结合表三可知，宪法委员会与人民之间是没有任何直接联系的，但是为何其对第五共和国的作用如此重要?

上文中提到，宪法委员会的功能从根本上分为保护公民权利和宪法委员会与最高权力机关之间的关系两大类，而现代国家的运作最终都是为了保护公民权利的；因此，从这个意义上讲，宪法委员会与最高权力机关之间的关系这个功能应该更重要。

宪法委员会与最高权力机关的关系表现为其对总统权力的制约与平衡政府和议会之间的关系。1958年《宪法》第9条规定，“共和国总统主持内阁会议(le Conseil des ministres)”，从此条可以看出“行政权二元化现象是法国宪政体制最重要的特征之一。……而行政权二元化其实不过是法国这种半总统制、半议会制的自然变种。”因此，我们可以认为总统是政府也就是行政权的组成部分，即对总统权力的制约也就是对政府行政权的制约。

法国人喜欢卢梭似乎是远胜于喜欢孟德斯鸠的。在遥远的美国，“三权分立”原则被贯彻得淋漓尽致，而在孟德斯鸠的故乡，人们却无比崇尚着卢梭主张的“人民主权”乃至于“直接民主”，一直没有形成有效的三权分立，司法权在三权中地位较弱，正因如此我们才会在表三中寻不见司法机关的影子。但是，法国是个崇尚共和的国家，如果让政府直接去对抗议会而达到控制议会权力扩大政府权力的目的，这显然不符合共和精神，所以只有用两者之外的另一个机构来平衡，而这一机构在法国不可能是普通法院抑或是最高法院，这就是本文第一部分提到的宪法委员会。

在这里，有必要对下面一组概念进行区分：制衡、平衡与制约。“制衡”应该是权力主体相互之间的制约，而这一主体的数量须3个或者3个以上有效的制约才能形成。如果只有两个则只能形成对抗，对抗的方式往往都是硬性的，因此有着极大的不稳定因素。“平衡”应该是有第三者的介入，由第三者来充当“裁判者”。而“制约”则应该是一对一的。

结合本文第二部分的分析来看，第五共和国的宪法委员会似乎是个“万金油”，似乎是“哪里有需要就往哪里去”。但是矛盾总有主要和次要之分，而第五共和国的主要矛盾就是议会与政府之间的矛盾，因此怎样处理好这一矛盾就成了第五共和国存亡的关键。

法国国内几乎所有研究宪法委员会的文献都认为：议会立法权与行政立法权的分配是研究法国宪法委员会的出发点，也即对《宪法》第34条与第37条的研究，而不是对第61条的研究；这才是研究宪法委员会功能的关键。如上文所述，《宪法》第34条与第37条在议会与政府的立法权之间画了一条“红线”，而宪法委员会的作用就是看谁踩到了“红线”，在议会与政府之间充当“平衡器”。因此，可以得出结论：宪法委员会最重要的功能，就是平衡政府与议会之间的关系，宪法委员会恰恰也是政府权力与议会权力长期以来的矛盾催生的产物。

结语：

假设宪法委员会的功能仅仅是宪法监督，也就是说假如宪法委员仅仅是大多数人眼中的“宪法法院”，那么由谁来平衡第五共和国政府与议会的关系?如果政府与议会的关系得不到平衡，那么法国的宪政史上演的将会是一支接一支的“华尔兹”，舞步不断重复，历史殊途同归。其实它的价值并不在于它的机构本身，也就是说它以什么形式出现并不重要，重要的是它的功能。宪法委员会“生来”是为了权力制衡，它也一直在扮演着这个角色，只是为了顺应国际潮流，它在近年来逐渐加强了自身“宪法法官”的色彩。但在第五共和国政治体制下，权力平衡将永远是它的中心任务，也是它存在的最根本价值。它有效解决了法国民主宪政遇到的最主要的矛盾——政府权力与议会权力之间的矛盾，使第五共和国没有再重蹈第三、第四共和国的覆辙。因此，法国宪法委员会是一个有着宪法监督功能的，以平衡政府与议会关系为主要功能的、特殊的政治机构。可以说，没有宪法委员会就没有第五共和国今天的宪政!

参考文献：

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本文责任编辑：张永和