正当法律程序实现路径

彭艳玲

摘要正当法律程序作为重要的现代法治理念和原则,在西方宪政史乃至整个法律发展史上都产生过巨大的影响。在当今我国的法治建设中,正当法律程序对权力的制约、人权的保障和法律公正的实现意义重大。结合我国现实对正当法律程序的实现路径进行探讨必然有助于我国法治建设的发展与完善。

关键词正当法律程序 意义 实现路径

中图分类号:D91文献标识码:A

一、 正当法律程序的演进与内涵

正当法律程序(Due Process of Law),通常又译为“法律的正当程序”或“正当程序”。它是产生、发展于英美国家的一个基本的法律概念。正当法律程序原则在西方的历史很悠久。古罗马时代,自然正义的两项基本规则即任何人不得做自己案件的法官和应当听取双方当事人的意见,已经具有了正当法律程序的涵义。但是关于正当法律程序这一概念在法律规范上的首次表述,最早可追溯到11世纪的西欧。1024年—1039年在位的神圣罗马帝国皇帝康拉德二世曾颁布诏令:“不依帝国法律及同级贵族的审判,不得剥夺任何人的封地。”1215年英国的《自由大宪章》第39条规定“除经同类人的合法判决或者根据国家的法律(the law of the land),不能对任何自由民予以扣留、监禁、没收其财产……”而第一次明确使用“正当法律程序”概念的法律文件是1354年英国国会通过的《伦敦维斯敏斯特自由令》,《自由令》第3章第28条规定:“未经正当法律程序进行答辩,对任何财产或身份的拥有者不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权或其生存之权利。”

后来,正当法律程序原则又飘洋过海到了美国,在那里生根发芽,发扬光大,最后演变成一项宪法原则,即美国宪法第五条和第十四条修正案中规定的“任何人不经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由和财产。”该表述被认为是正当法律程序的经典表述。至此,美国也确立了自己的正当法律程序原则,它成为保护美国公民权利的坚硬磐石。

如前所述,在英美法系国家的宪政发展史上,正当法律程序是一个相当重要的概念。不过,人们未能明确地描述出“正当法律程序”的含义。可见,作为一个法律名词,正当法律程序具有丰富的内涵。根据法学界当前的研究成果,正当法律程序大致具有以下属性:(1)正当法律程序具有参与性,即所有的当事人都应以相应的参与角色通过听证、游说、建议等方式加入到法律的运行程序中,表达自己的观点。(2)正当法律程序具有人道性及尊重个人的尊严,权力的行使具有人道性并使人的尊严受到尊重是一项独立的程序价值,除非在非常情况下,否则不得使这一价值受到贬损。(3)正当法律程序具有公平性,即国家机关在作出决定时不能只听一面之词,不能偏袒任何一方。(4)正当法律程序具有理性,因为理性的权力行为可以排除随机、任意或完全的强制,理性的程序可使当事人有机会预见正在发生的事情将意味着什么以及理由是什么。

二、 正当法律程序的现实意义

现代法治在很大程度上表现为程序法治。人类最美好的价值理念倘若没有以正当的程序形式表现出来,那么它的作用就无从发挥。在我们倡导法治的今天,正当法律程序的意义不容忽视,只有体现正当程序的法治才是真正意义上的法治。具体而言,正当法律程序的现实意义主要表现在以下几个方面:

(一)正当法律程序有利于对权力的制约。

孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不易的经验”。虽然权力具有这种侵犯的本性,但国家和社会的维系又需要通过权力的运作、确定一定的权威来防止自由与权利的滥用、保障良好秩序的实现。因此,唯有确立权力和权威,并通过科学的制度设计对其进行制约才能在抑制权力“恶”的本性的同时发挥其“善”的功能。而体现正当法律程序的制度设计正是一种科学的制度设计,它可以为“权利制约权力”甚至“权力制约权力”提供博弈的平台,让公民最大限度地参与权力的运行过程、管理国家事务,监督国家权力,从而实现对权力的制约。

(二)正当法律程序具有保障人权的作用。

自然正义要求当事人享有陈述和被倾听的权利。在正当法律程序原则的基础上,作为程序的参与人可以依据正当法律程序性条款直接享有相关的程序性权利,如被告知理由、要求进行听证等,通过对这些程序性权利的行使来规制国家权力的正当运行,保证国家权力得以公正、公平、公开的行使,是“以权利制约权力”的具体体现。这样可以防止由于国家权力的滥用可能给人权造成的侵害,从而保障人权的有效实现。

(三)正当法律程序能促使法律公正的实现。

法律公正是法律最终的价值体现。而法律程序是确保法律公正最有效、最为人所接受的手段。因为“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专横和裁量”。法律程序能够保障人的理性化选择。首先,程序的结构是按照职业主义原理构筑的,专业训练和经验积累使法律程序主导者的行为趋向合理化;其次,程序一般是公开进行的,这使得选择过程中的错误容易被发现和纠正;再次,程序创造了一种自由对话的条件和氛围,可以使各种观点得到充分考虑,实现优化选择;最后,通过预期结果的不确定性和实际结果的拘束力的作用,使得程序参与者角色活动的积极性被调动起来,促进选择的合理化。正因为法律程序能保障人的选择更理性,所以它能带来法律的公正。

三、 正当法律程序的实现路径

(一)正当法律程序入宪的构想。

《宪法》作为一国法律之母,当然也要成为一国的程序法律之母。作为正当法律程序起源地的英国和美国,该原则的宪法化及其对法律实践所产生的积极作用是有目共睹的。在我国,要实现正当法律程序,首先就是要在《宪法》中确立“正当法律程序”原则。

我国是成文宪法国家,但《宪法》条文并没有规定“正当法律程序”原则,虽然《宪法》第5条第一款规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”第13条第1款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第33条第2、3款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等;国家尊重和保障人权。”第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”等,但这些都只是对实体权利进行确认,并没有设定相应的程序制度给予保障。所以,在《宪法》中写入以“正当法律程序”为代表的程序性规范,作为对实体性基本权利的保障,就显得至关重要。

在探讨了“正当法律程序”入宪的必要性之后,如何在现行《宪法》文本中合理楔入该原则又是一个值得研究的课题。笔者认为,就我国现行《宪法》条文的逻辑来看,适合楔入该原则的地方是宪法第33条关于法律平等和人权的规定,在第33条第三款“国家尊重和保障人权”后补充“未经正当法律程序,不得剥夺公民的权利与自由”。这既是对人权(包括公民权利)的正面确认,又是对国家权力的反面约束;既是对实体权利的程序保障,又是对程序法制的宪法授权,必将有效引导国家权力的合法行使,保障公民实体权利的实现。当然,原则的规定可能是简单的,要真正落到实处还必须有相应的制度保障。由于我国的政治制度不同于西方的三权分立模式,而是在全国人民代表大会最高权威下的一府两院的结构模式,所以不能简单的套用西方的程序权利宪法化模式。但可以根据我国的具体情况,在维护最高国家立法权的基础上,对其他一切国家机关活动进行宪法监督,以协调和有效控制公权力。

(二)健全行政程序法律规范。

法律贵在实施。考察美国法中的正当法律程序与英国法中的自然公正就会发现,“正当法律程序”条款最核心的问题并不在于理论,而是如何将其贯彻、实施于规范国家公权力行为的过程中。在我国,只有不断健全行政程序法律规范,才能为正当法律程序的贯彻、实施提供最直接的法律依据。

我国20世纪80年代行政领域的立法普遍存在“重实体、轻程序”的倾向,只有少数立法中含有零星的程序性规范,而且这些规范与旨在规制政府权力、保障个人权利的正当程序理念相去甚远,他们大多带有强烈的行政管理色彩,本质上是权力机关的办事手续,因此,在中国传统的法律规范中,一直缺失真正体现正当程序理念的程序法规范。90年代以后,随着《行政处罚法》、《行政许可法》《价格法》等单行法律、法规的出台,这种局面有所改善,但是,仍有大量的行政行为缺乏应有的行政程序加以规制。体现正当程序理念的程序法规范的缺位是问题的一方面,另一方面则是已有的程序法规范之间存在着冲突。由于缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求,我国行政程序立法缺乏统一规划,各个行政部门各自为政,各行其是,行政程序设置不科学、不统一,权限重复、交叉、冲突,程序繁琐、行政效率低下。灵活、多变固然是行政程序的特质之一,然而在纷繁芜杂的行政程序之间应当拥有共同的“精神统帅”(即“正当法律程序”)亦应是当然命题。因此,尽快制定体现正当程序理念的统一的行政程序法典是健全我国行政程序法律规范的首要任务。除此之外,“资讯公开法”、“个人数据保护法”以及行政机关结合本部门的职能特征制定的行政法规、规章中的程序规范,也是正当法律程序在适用过程中必不可少的法依据。只有这些行政程序法律法规的健全,才能形成以宪法程序为龙头,行政程序法为主干,相关程序法规、规章为分支的完整的行政程序法律体系,发挥程序对实体权利的保障和程序在制度化中的对国家权力的制约。

(三)建立正当程序的基本理念。

我国“重实体,轻程序”的传统观念根深蒂固,把行政法看作是“治民法”、“管理法”,“长官意志”、“权大于法”等观念在行政机关及其工作人员以及社会公众中普遍存在。在法治建设的今天,强化“程序”观念、建立正当程序的基本理念无疑是实现正当法律程序的基本路径。

比应当做更加难以回答的是如何做。笔者认为,建立正当程序理念最关键的是要转变观念,树立“实体、程序并重”、“程序是行政行为的生命”的基本理念,增强行政执法的民主性和开放性,增强行政相对人对行政程序的参与,重视对行政相对人的法定程序权益的保护。具体来说,第一、行政机关及其工作人员,特别是领导干部要转变执法理念,要实现从管理行政向服务行政、命令行政向指导行政、长官意志向行政法治的转变,要坚持依法行政原则,切实转变职能,提高服务意识,实行政务信息公开,增加行政行为透明度,树立正确的权力观,建立主动接受监督、听取相对方意见的工作制度,尊重相对人及社会公众的意见,切实推进行政程序的规范化。第二、应当广泛地赋予行政相对人诉权,以司法审判作为制度平台,既可鼓励行政相对人积极使用“正当法律程序”条款,同时亦可推动行政部门完善自身的正当程序规范。此外,对公众进行制度化的法律宣教,也是建立正当程序理念的有效途径。

总之,正当法律程序不仅是一个具有可操作性的法律原则,它更重要的是一种“程序本位”、“程序至上”、“程序就是权利”的理念,这种理念的建立能对正当程序的运用起正确的导向作用,从而真正实现正当法律程序的价值。

(作者:中南财经政法大学宪法学与行政法学专业2007级硕士研究生 研究方向:行政法学)

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