地主港模式和ＢＯＴ的比较分析

王　雷

摘要:港口作为国民经济的基础设施,其整体素质对国家经济的发展影响深远,因此,国家通过加大对港口基础设施的投资力度,推广和深化港口管理体制改革,使我国港口的基础设施建设步伐进一步加快。地主港模式与BOT模式都适用于基础设施建设,是解决政府财政在公共基础设施上投资资金不足的融资模式,都是把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。这两者在运作过程中的特点等方面存在很大差异,文章对这两种融资方法作些分析比较,从概念、特征、运作和优缺点这四方面详细比较了地主港融资模式与BOT融资模式。

关键词:地主港模式;BOT;比较分析

中图分类号:F253 文献标识码:A

Abstract: Port plays an important infrastructure role to develop the national economy. Therefore our government enhances the investment in port infrastructure, generalizes and deepens the reform of port management to pace up the port construction in our country. The landlord port mode and BOT are both applicable to infrastructure construction, they solve the lack of government financial with privatization fund. This dissertation contrasts and analyze the concept, the features, the operating, the advantages and the shortcomings between the operation of the landlord port mode and BOT.

Key words: landlord port mode; BOT; contrast to analyze

地主港模式与BOT模式都适用于基础设施建设,是解决政府财政在公共基础设施上投资资金不足的融资模式,都是把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。BOT模式是国内目前比较成熟和应用最广的项目融资模式,如广西来宾变电厂采用了BOT融资方式,1995年被海外誉为世界十大BOT融资项目,1996年被“亚洲金融”杂志评为亚洲最佳融资项目。该项目是法国电力公司和阿尔斯通公司组成的法国电力财团共同投标的。中标后外方成立了广西来宾法资发电有限公司(EDF)负责项目的建设、经营和维护。项目的建设工程分包给分包商建设;运营维护由EDF和广西建设投资开发公司投资设立的运营、维护承包公司负责。特许经营期15年满后,法国电力财团应将电厂全部权利无偿移交给广西有关部门。

但BOT融资方式目前在我国港口尚无成熟的经验,地主港模式是近几年才出现的新的融资模式,是一种代表着当前世界主要港口发展方向的管理模式,在国外港口有成功的例子,国内还未运用。这两者在运作过程中的特点等方面存在很大差异,本文对这两种新的融资方法作些分析比较,为港口多元化融资进行些探索。

1地主港模式与BOT模式基本概念的比较

地主港模式,就是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权,对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发,并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营,实行产权和经营权分离,特许经营机构收取一定租金,用于港口建设的滚动发展。

在实际运作中,一般由港口管理局规划港口地区的码头设施、临港工业以及其它设施的用地管理,并将码头及基础设施租赁出去,由企业经营,港口管理局按时收取管理费和租金;对于港口的主营业务——货物装卸、存储、物流等则完全由港口内的私营公司来完成。企业在租用土地码头后,可建设其他设施和配置必要的生产设备,如吊车、房屋等。但租期到时,要以原样交回或者将所租土地上所有财产都交回。

BOT(build-operate-transfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。

在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程,更主要的是项目融资的一种方式,具有有限追索的特性。所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资,项目融资是与企业融资相对应的。通过项目融资方式融资时,银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中,银行承担的风险较企业融资大得多,如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息,因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构,需要做大量前期工作,前期费用较高。上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际BOT项目运作过程中,政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持,银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度,而不能无限的追索,因此项目融资经常是有限追索权的融资。由于BOT项目具有有限追索的特性,BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表,这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金,所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。

2地主港模式与BOT模式基本特征的比较

地主型港口的基本特点是:通过港口规划,包括现有布局规划和长远发展规划,界定港口的区域范围。凡是港口区域范围的土地交由港口管理机构(港务局)或者政府主导组成的一个公共企业(其性质类似于我国三峡建设总公司和长江口建设总公司)进行规划,并按照规划进行港口基础设施的建设,然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口业务经营企业建设码头或库场等从事经营,收取岸线或土地出租费用;或者自行按照规划,建设光板码头、库场出租给港口业务经营企业从事经营,收取码头或库场租用费。港务局或者这个公共企业不以盈利为目的,而是通过规划、建设实施政府对港口的管理职能,不参与市场竞争,与以盈利为目的的企业具有根本不同的性质,因此其土地或者码头、库场等的租金收入免交各种税费,全部用于港口基础设施的再建设,平衡支出,即通过土地运作,实行滚动开发。

对比之下,BOT具有显著的三大特征:(1)私营企业给予许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权(由招标方式进行);(2)由获专营权的私营企业在特许权期限内负责项目的经营、建设、管理,并用取得的收益偿还贷款;(3)特许权期限届满时,项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。

3地主港模式与BOT模式运作方面的比较

地主港模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。地主港模式是建立在公共部门和私人企业之间合作和交流基础上的“共赢”,避免了BOT模式缺乏相互沟通协调造成的项目前期工作周期过长,也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成融资困难问题,公共部门、私人企业合作各方可以形成互利的长期目标,实现共赢,能创造更多的社会效益,更好地为社会和公众提供服务。

(1)项目运营方面

地主港模式下,使用者在规定时期内,使用港口的现有设施,同时向港口所有者支付一定数额的港口土地和设施的使用费(或称租金),国家一般会资助港口基础设施部分的建设,甚至有时对港口装卸设备的购置也提供一些补贴,并由港口管理当局收取管理费。

BOT模式下,特许权协议签定后,由私人企业建设、经营、维护和管理,并由私人企业负责成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。

(2)所有权方面

地主港模式下,土地和基础设施的所有权和开发权及港口管理功能则一直通过港口管理局由国家进行控制和管理,即可保证国家对土地、岸线等重要资源的有效控制,又能吸引各投资方参与港口建设和经营。

BOT模式下,建设运营的特许权所有人要负责提供所有营运设备,包括运输装卸工具、房屋建设和码头其他设施。通常情况下,特许权期限都超过25年,在此期间,所有权和运营权属于项目公司,特许期届满,港口的产权移交给国家。按照该方式,在特许权期间,作为公共部门的港口当局仍享有对港口活动的管理权,同时负责保证港口高效运营。港口的产权最终归国家所有,港口当局的核心任务是制定运营标准、价格政策、保障运营安全等。

(3)运行程序方面

BOT模式运行程序包括:确立项目、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节,如图1所示。地主港模式运行程序包括:进行港口规划,界定港口的区域范围,成立政府主管的港口管理公司,并按照规划进行招投标和融资来建设港口基础设施,当符合建设码头、库场等条件的岸线、土地及基础设施建成后,通常由港口业务经营企业提出租用和建设码头或库场的项目,港务局会对该项目的市场预测、工程技术、经济评估、环境影响从不同的角度共同进行评估。若该项目通过评估,政府批准后,港务局将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口业务经营企业建设码头或库场等从事经营,收取岸线或土地出租费用;或者自行按照规划,建设光板码头、库场出租给港口业务经营企业从事经营,收取码头或库场租用费。

BOT项目投资人一般都为企业或金融机构,其投资是不能随便放弃和转让的,每一个投资者承担的风险相对较大。同时由于其投资大、周期长,在其建设运营过程中易受政府政策、市场环境等非金融因素的影响,有较大风险。

(4)项目融资对象方面

地主港模式和BOT一样,必须具有稳定、长期的未来收益,政府部门可以运用这些未来收益作为担保,为其他基础设施项目融资。其融资对象有私营部门或某些集装箱航运公司,国家也会提供一些资助和补贴。

BOT融资对象主要是一些具有未来收益能力的单个新建项目,而且该项目在融资时尚未建成,政府部门主要是通过BOT方式为该项目的建设筹集资金。

(5)适用范围方面

相比较而言,在基础设施领域,地主港模式的适用范围要比BOT方式广泛,在发达国家,地主港模式已经十分成熟。

BOT方式一般适用于那些竞争性不强的行业,在基础设施领域内,只有那些通过对用户收费获得收益的设施或服务项目才适合BOT方式。其实质是特许期内的民营化,因此,对那些关系国计民生的重要部门,是不宜采用这种方式的。

(6)投资风险方面

地主港模式避免了港口投资者的大量资金的投入,在项目初期实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,又有效地将投资风险分散给了与项目有关的用户、工程公司以及其他投资者,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。

(7)BOT与地主港融资模式的不同

地主港融资的主体是政府控股的港务公司,而BOT融资的主体是建设运营的特许权所有人。如图2、图3所示。

4BOT与地主港融资模式的优缺点的比较

由于两种模式合作理念、组织机构和运行程序不同,使其有各自的特征及优缺点,两种模式的比较见表1。

通过表1比较可以得出这样的结论:地主港模式克服了BOT模式中两个最关键的缺点——项目前期工作周期过长,投资方和贷款人风险过大,地主港模式比BOT模式更优越,效率更高,风险分配更合理,项目融资的成功可能性也更大;同时,在地主港模式下,不像BOT 模式那样政府部门完全失去了对项目的控制权,政府部门拥有决策权和控制权。当然,地主港模式也有自身的一些缺点,从表1可以看出,如果政府的管理水平和信誉足够高的话,在与私人企业合作过程中就能够避免这种模式下的一些不利因素的影响,共同实现项目的目标。对地主港模式的优缺点进行权衡,政府部门和私人企业只要抓住以“共赢”、合理公平为准则,双方协调管理、共同决策,就能趋利避害,充分发挥优点,限制缺点。

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