公共选择视角下的城市流动商贩管理

王亚新

[摘要] 公共选择理论认为,公共物品的供给是通过不同利益集团之间实现均衡的政治过程决定。为此,对城市流动摊贩的管理取决于流动摊贩及其相关利益者需求的均衡。通过对化州市流动摊贩和市民的调查,进而得出结论,对于流动摊贩的管理,从近期来看,必须为其提供通过流动经营享有社会发展带来普遍利益的途径,方法上应以“疏导”为主,辅之以“限制”。从长远来看,化解流动经营与城市管理矛盾的根本途径,在于建设和完善面向弱势群体的社会保障和服务机制。

[关键词] 流动商贩;城市管理;公共选择

[中图分类号]F290 [文献标识码] A

[文章编号]1673-0461(2009)08-0077-04

※本研究是湛江师范学院校基金资助项目(ZW0513)。

流动摊贩,是指无固定经营场所、无营业执照、无注册资金,也没有合法摊位证且流动性大的摊位。因此,流动摊贩被认为是脱离政府行政管制、逃脱税收责任、是食品问题和环境问题的主要问题源,因此其经营活动与城市管理之间存在难以调和的矛盾。近年来,针对流动摊贩管理的城管执法和抗法的报道,似乎向人们显示着中国城市流动摊贩管理日益陷入暴力冲突的怪圈。而对于城管执法与流动商贩的矛盾,民间舆论几乎是一边倒。从网上搜索可知,一旦出现城管打人事件,网友攻击城管的言论满天飞,而如果是城管被打,就很少有人为城管鸣不平。因此,城市流动摊贩与城管之间的矛盾,已经在一定程度上上升为整个社会的对立情绪,必须引起全社会的高度重视。

政府对城市流动摊贩如何管理,引起了社会各界的广泛关注。理论界也从各自学科角度予以研究。回顾已有文献,有些学者从转型期产业结构转换的角度,提出了以工资为报酬形式的正规部门就业岗位数量不足,一方面不足以吸纳足够的剩余劳动力,另一方面也无法降低城市普通百姓的生活成本,构成了城市流动商贩存在的根本原因,因此应修正发展战略,使资源向弱势群体配置,给城市流动摊贩以生存和发展空间。[1]有些学者认为,加强对流动摊贩管理是城市发展的客观需要,但目前存在着大量的针对弱势群体的“过度执法”问题,为此,行政执法的标准不仅要着眼于法理的角度,还应着眼于伦理的角度,提倡行政执法中的关怀原则。[2]

现有的对于流动摊贩存在必然性的研究,揭示了其存在的必然性,也从伦理的角度和建设和谐社会的角度,提出了适度管理的理念,但是对于政府具体管理活动中应该如何确定管理的力度却少有关注。事实上,政府对于流动摊贩的管理,其实质是为城市市民提供的一种公共物品,但因为政府能力的有限性,因此提供什么样以及多大量的公共物品,成为政府必须要认真对待的一个问题。本文以公共选择理论关于公共物品供给的相关观点为研究基础,通过对广东省化州市流动商贩情况进行调查,提出解决流动商贩与城市管理之间矛盾的思路。

一、公共选择理论关于公共物品供给的相关观点

现代经济学将具有非排他性和非竞争性的物品称为公共物品。一般来说,政府负责公共物品的供给。按照公共选择理论的观点,由社会需求引起的公共物品供给,是由旨在使不同的利益集团对公共品的需求与供给达到均衡的政治过程决定的。公共物品的特点决定了公共物品的供给,必须要有人对组织集体行动负责,而以政府为供给主体的公共物品,通常是由公共物品所在区域的政治领导人来组织。政治领导人从组织公共物品供给(例如社会和环境的管理和治理的集体行动中得到的回报)是其权力基础的加强,即从社会和环境的管理和治理中获得利益的人们对他支持的增加。其行为模型可用图1表示。曲线MR表示政治领导人增加公共物品供给的边际收入递减。其边际收入被定义为他每追加一个单位的公共品而从权力基础加强中得到的效益增量(例如,选票的增加)。由于随着公共物品供给的增长,它的边际社会生产率趋于下降,并导致从受益者政治支持中获得的边际收益下降,所以假定曲线MR的斜率为负。曲线MC为政治领导人的边际成本,其含义为政治领导人组织集体行动的时间和努力的边际负效用。因为增加公共品的供给必须把更多的人组织起来,而人数越多,防止“免费搭车者”的成本也将累进地上升,所以,MC向上倾斜。

政治领导人的边际净效用或边际利润可以用MR和MC之间的垂直距离来度量,当公共物品供给水平位于这两条直线交叉点时他的利润达到最大化,政治家最优和社会最优达到一致。当社会条件发生变化,对于公共品的社会需求较原有水平增大时,公众就会对能够提供更多公共物品的政治领导人提供更加强烈的支持,其结果是使其边际收益曲线MR0上升至MR1,从而使公共物品的最佳供给量由OQ0增大至0Q1。[3]

这一分析模型同样适合我们对于城市管理的分析。我们把从事城市管理的政府部门等同于政治领导人,它为城市居民提供的城市生存环境具有公共产品的特点。假设其对城市环境管理幅度和深度不受政府财政能力限制,则政府可能倾向于提供最大化的城市管理这一公共物品,建设清洁、有序、美丽的城市环境,并力图据此增加市民对政府的认可,但政府在提供城市管理时要支出一定的成本——管理商贩和说服市民。按照经济人的思维,流动商贩倾向于最大化自由经营,城市管理将使其经营活动受到限制,因此,流动商贩为城市管理带来的成本将随着管理幅度和深度的增加而增加。一般来说,市民倾向于享有优美的城市环境,但是由于流动商贩可能为其生活带来便利,以及人们普遍的同情心,因此在一定的条件下,市民也可能对城市管理这一公共物品的需求是有限的。其相应的收益——市民和商贩对其拥护,认为其提供的城市管理这一商品是适当的。因此,对于流动商贩的管理,本质上取决于流动摊贩及其相关利益者——市民之间需求的均衡即0Q0,如果政府无视这种均衡,提供过量的城市管理,就将得到“过度执法”的不良政府评价;反之,政府将被冠以“不作为”的评价。当然,政府也可以通过宣传,来提高城市市民对于城市流动摊贩管理的要求,使MR曲线从MR0移动到MR1,或者通过发展社会保障等社会救助措施,使流动摊贩减少,完善商业流通体系,方便群众生活,则政府对于商贩管理成本将由MC0下降到MC1,这都会有利于政府在这一问题上加大管理力度,形成有为、有力的政府形象。

二、调查设计

既然对于流动商贩的管理力度,取决于流动商贩及其利益相关方的力量均衡,则本调查将主要以流动摊贩及其相关市民为调查对象。本调查选取化州市,该市位于广东省西部地区,是茂名市管辖之下的一个县级市。目前化州市城市管理的重要内容之一就是对流动摊贩进行统一规范管理。化州市政府对流动摊贩的经营持积极的态度,他们以“限”代“禁”,对流动摊点征收低额的占地摆卖费和卫生费(具体视摊位所在地而定);对流动摊点的摆放位置有所限制,使其不防碍其他固定摊位,不妨碍交通;白天和一定时期内整顿市容市貌时对他们的管理较为严格;要求他们服从有关部门的管理。但是,他们同样面临着矛盾的心里。一方面,生活水平提高以后,居民和政府都有提高城市形象的要求,城市街道、商饮服务开始“升级换代”, 客观上大大压缩了流动摊贩的生存空间。另一方面,失业人员和进城农民面临着就业难、子女受教育难的问题,因此社会必须为其提供基本生存条件;处于这样矛盾和尴尬的心里和社会环境中,政府有关部门也经常处于摇摆之中,对于流动商贩的管理就时严时松、时宽时紧。

我们调查地点为化州市步行街、市政府广场和三十米街等三处。这三个地点,是化州市流动摊贩最多的地区。调查对象分为二个部分:一是流动摊贩,内容主要是对其自然状况及其家庭、经济等状况的调查;二是流动摊贩的顾客和城市市民,主要调查其对流动摊贩管理的建议。调查采取的是随机抽样进行问卷调查并配以访谈方式。本次调查共对流动摊贩发放问卷100份,回收96份,有效问卷93份,有效率为96.88%;向相关市民发放问卷170份,回收164份,有效问卷164份,有效率为100%。

三、调查数据与分析

1.流动摊贩的主体是弱势群体

所谓弱势群体是指在物质生活条件方面,权力和权利方面,社会声望方面,竞争能力方面以及发展机会方面处于弱势地位的群体。弱势群体可分为两类,即社会性弱势群体和生理性弱势群体,其中,社会性弱势群体包括城镇下岗和失业人员中的贫困群体,农村贫困群体,农民工以及正在形成的弱势群体;生理性弱势群体包括老年人、残疾人、处境困难的儿童。[4]从我们调查的数据可以看出,流动摊贩主要是处于30到60岁之间(合计为79.57%)的壮年人组成,他们不属于生理性弱势群体,而属于社会性弱势群体,其基本特点是(见表1):(1) 受教育水平低,主要是小学(44.9%)和初中(40.86%)文化水平,其中女性占72.04%;(2) 经济状况差,收入状况调查数据显示,他们中74.19%的人处于相对贫困或绝对贫困水平之下;(3) 流动摊贩家庭又往往是多生育家庭。在我们的调查对象中,2个以上子女的家庭数量占总数的80.64%,其中3个孩子的家庭占总数的29.03%,4个子女家庭占总数的16.13%。

这种低收入水平、低受教育水平和多子女的家庭结构,其延续贫困的可能性非常大。既无技术,又无资本金的现实,也是他们选择成为没有固定劳动场所、正规劳动时间和安全卫生条件的流动摊贩的根本原因。

2.流动经营收入是摊贩家庭的主要收入来源

流动摊贩家庭经济收入来源统计数据显示(见表2),62.37%的摊贩表示,流动经营是其家庭经济收入的主要来源,仅占37.63%的摊主其主要家庭经济收入来源于非摊位经营。流动摊贩中,专业经营(以流动摊位经营为业)摊位的占66.67%,兼业经营(同时还有其他提供收入的职业)的占33.33%;与流动摊贩主要家庭经济收入来源统计数据基本吻合。由此我们不难发现,流动摊位的背后维系着的往往是一个家庭的生计,是处于社会底层的民众获得生存和发展的经济支撑。当被问及是否打算长期从事流动摊位经营时,答是的占68.82%,否的为31.18%。

选择从事流动摊位经营,绝大部分摊贩为生活所迫,占73.12%的人是为了养家糊口,47.31%的人是为了供子女读书。由于他们的学历普遍偏低,无专业技术,除了摆摊之外很难找到合适的工作,摆摊几乎成为他们生存下去的唯一途径。绝大部分流动摊贩对未来没有明确的发展规划,对改变现状缺乏信心。

3.流动摊贩对城市管理的满意程度和要求

流动摊贩对城管普遍持敌视和不认可的态度,他们普遍对城管的管理方式和执法态度表示不满。虽然很多流动摊贩打算继续将流动摊位经营下去,但是他们并不愿意继续这种东躲西藏的生活和经营状态。我们在访谈中,绝大多数摊贩提出,他们迫切希望能从社会、政府处得到免费的专业技能培训机会,使他们有能力转作其它工作,或者得到政府优惠政策,使他们能够入户经营。

4.流动摊贩为市民提供了方便、经济的服务

化州市城区流动商贩主要分为三类,一类是经营日用品、水果、餐饮等的摊贩;再就是提供修补服务的摊贩;另外就是自产自销的农民和销售农副产品的摊贩。流动商贩经营项目均为居民日常生活所需,其经营的商品或服务的一般特点为:品种多,门类齐全;商品和服务的单价比较低,满足了一般民众的需求;距离居民区比较近,方便顾客灵活、少量购买。流动商贩小规模经营的方式使其对市场的需求变化有极强的应变性,能根据市场的变化及时快速地调整自己的经营内容,以迎合消费者的需求。我们的调查表明,流动摊贩的顾客量是比较大的。

流动摊贩经营商品和服务品种的特点,决定了其顾客群的特点,从调查的顾客数据来看,各个年龄段的顾客均占有一定数量,其中中小学生和未婚人口占65.85%,这一阶层人群也正是收入比较低的人群。

顾客对流动摊贩商品和服务评价普遍较好。调查数据表明,有58.06%的被访居民认为流动商贩的商品和服务是物美价廉的,有39.78%的被访居民认为流动商贩的商品和服务不能一概而论,其间也有质量差异,只有2.15%的被访居民认为流动商贩的商品和服务存在质次价高问题。

5.城市居民对政府对流动商贩管理的建议

在走访市民的过程中,我们了解到,对于城市中流动摊贩的存在,他们表示有利有弊,他们普遍认为,摊贩的存在方便了居民的生活,所以对摊贩的支持率普遍很高。但是,大家也同意,流动摊贩带来了卫生、噪音、清洁及阻街等环境问题,以及商品的质量和卫生得不到保障等安全问题。但是对比它小规模、物美价廉的经营特点,以及快捷、方便的日常生活服务的特点,市民更注重的是它便民利民的优点。

许多市民认为流动摊贩不仅方便了生活,还为小区增添了人气和生活气息,是城市活力的体现;且他们对流动摊贩表示理解和同情,很多人感慨到“都是生活所迫”。

总体来看,市民不主张对流动摊贩进行太多限制,并主张政府在城市建设、税收和公共支持,给流动摊贩更多的倾斜。

四、本文的结论和建议

通过对化州市流动摊贩及市民调查,我们得到以下三个基本结论:

1.城市流动摊贩属于社会弱势群体,其生存能力比较差、职业转换能力比较弱。在经济得到快速发展,人民生活得到普遍提高的情况下,其生存状况应该得到社会的普遍关注和政策的特别倾斜。

2.从近期来看,对于流动经营的管理必须反映社会普遍的诉求,在城市规划和管理制度上将流动摊贩作为一种特殊的社会存在予以统筹安排,以“疏导”为主,辅之以“限制”,使这部分人能够通过流动经营享有社会发展带来的普遍利益,使社会各个层面的人群能够和谐共存。

3.从长远来看,化解流动经营与城市管理矛盾的根本途径,在于完善面向弱势群体的社会保障和服务机制。

为此,我们提出如下政策建议。首先要完善面向弱势群体的社会保障机制,建立以制度性救助(社会保障与社会福利)为主体,定期的周期性救助(节假日期间的送温暖等)和不定期临时性救济为辅助制度的立体型救助体系,保障弱势群体基本生存权。其次,要动员非政府组织、慈善机构、群众组织、社区组织、志愿团体以及热心社会公益事业的家庭和个人,与政府共同形成社会支持和帮助力量,开展面向弱势群体的服务。再次,要合理安排和开展教育和职业培训,提高弱势群体的素质和竞争能力,提供再就业信息,促使流动摊贩向正规就业部门转移。

[注 释]

①刘新宇:《论中国低端部门就业与城市管理的冲突》复旦大学博士论文, 2007年, 第5页。

②刘雪丰:《尊重、公平和关怀——行政执法的伦理视角》,《道德与文明》, 2005年,第4期。第28-30页。

③速水佑次郎:《发展经济学——从贫困到富裕》,李周译,社会科学文献出版社,2003年。第16页。

④薛晓明:《转型时期的弱势群体问题》,中国经济出版社,2005年7月,第13页。

[参考文献]

[1]薛晓明.转型时期的弱势群体问题[M].北京:中国经济出版社,2005.

[2]郑功成.构建和谐社会:郑功成教授演讲录[M].北京:人民出版社,2005.

[3]瞿群臻.城镇经济弱势群体人力资源开发论[M].北京:华龄出版社,2005.

[4]张耕.暴力执法与暴力抗法的博弈[J].城乡建设,2006,(10):51.

[5]马怀德.城管问题突显,城市管理者承认现实,改变观念[J].城乡建设,2006,(10):49-50.

[6]速水佑次郎, 李周译.发展经济学——从贫困到富裕[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[7]乔•B•史蒂文斯, 杨晓维等译. 集体选择经济学[M].上海:上海三联书社、上海人民出版社,1999.

Floating Vendors Management in the City under the Theories of Public Option

Wang Yaxin

(School of Business, Zhanjiang Normal University, Zhanjiang 524048, China)

Abstract: According to the theories of public option, this passage analyses the statistics from floating vendors and citizens in Huazhou, then draws the conclusion. The government must provides conditions to the vendors to enjoys benefits from development of social, administration style is dominated by grooming, and supplementary mode is limitation. In the long run, the basic solution to deal with contradiction between floating vendor and Urban Management is establishing and perfecting Social Security System and Service System oriented the disadvantaged groups.

Key words: floating vendor;Urban Management;Public Option

(责任编辑:张静一)